山东省人民政府参事参政议政试行办法

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江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发盐城市规范性文件备案规定的通知

盐政规发〔2009〕1号


各县（市、区）人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
　　现将《盐城市规范性文件备案规定》印发给你们，希认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　盐城市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二ＯＯ九年八月十日


　　　　　　　　　　　　　　　　　盐城市规范性文件备案规定

　　第一条为了加强对规范性文件的监督，维护社会主义法制的统一，促进依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条本规定所称规范性文件是指本市各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理职权的组织、机构(以下统称制定机关)，按照法定权限和程序制定的涉及公民、法人和其他组织权利、义务的具有普遍约束力的各类文件的总称。
　　制定机关制定的工作制度、人事任免决定等内部文件以及对外部具体事项作出的行政处理决定，不适用本规定。
　　第三条规范性文件备案，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。　　
　　第四条规范性文件发布后，由制定机关依照本规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案。备案监督机关的法制机构具体负责规范性文件备案审查工作，履行备案审查监督职责。
　　报送县级以上地方人民政府备案的规范性文件，直接送该级人民政府的法制机构。
　　第五条制定机关应当自规范性文件发布之日起十五日内，依照下列规定向备案监督机关报送备案：
　　（一）政府规范性文件报上一级人民政府备案；
　　（二）部门规范性文件报本级人民政府备案；
　　（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的县级以上地方人民政府备案；
　　（四）作为部门管理机构的法律法规授权组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案；
　　（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。
　　两个以上行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关报送备案。
　　第六条制定机关的规范性文件备案报审工作应当指定专门机构，明确专人负责。并将负责备案工作的人员名单，报备案监督机关的法制机构备案。
　　第七条报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本、制定说明等有关材料的纸质文本（一式三份）和电子文本。
　　规范性文件有法律、法规、规章以外制定依据的，报送备案时，应当同时附具该制定依据一份。
　　第八条报送备案的规范性文件制定说明应包括下列内容：
　　（一）制定规范性文件的依据、必要性、可行性、制定过程；
　　（二）所要解决的主要问题；
　　（三）规定权利、义务及法律责任的依据；
　　（四）其他需要说明的问题。
　　第九条报送规范性文件备案，符合本规定第二条、第七条要求的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；不符合本规定第二条要求的，不予备案登记；符合本规定第二条但不符合本规定第七条要求的，暂缓办理备案登记。
　　暂缓办理备案登记的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关在规定期限内补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。
　　第十条备案监督机关的法制机构应当自收到规范性文件备案报告之日起六十日内完成对规范性文件的备案审查。情况复杂，不能在规定期限内完成备案审查的，经备案监督机关的法制机构负责人批准，可以适当延长，但延长期限最多不超过三十日。
　　第十一条备案审查的规范性文件，需征求有关部门意见的，被征求意见的部门应当在规定期限内予以回复；需制定机关补充提供制定该规范性文件有关材料或者说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以提供和答复。
　　第十二条备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：
　　（一）是否超越权限；
　　（二）是否违反法律、法规、规章和政策规定，是否同其他规范性文件相矛盾；
　　（三）具体规定是否适当；
　　（四）是否违反制定程序；
　　（五）其他应当予以审查的事项。
　　第十三条经备案监督机关的法制机构审查，认为规范性文件的制定符合法定权限，内容和程序合法，与上级或本级人民政府的规范性文件没有矛盾的，予以备案登记。
　　第十四条备案监督机关的法制机构经审查发现报送备案的规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：
　　（一）由备案监督机关的法制机构要求制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并向备案监督机关的法制机构书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未纠正的，由备案监督机关的法制机构制发《行政执法监督决定书》，责令制定机关限期纠正；仍拒不纠正的，由备案监督机关的法制机构提请备案监督机关决定撤销或者改变；
　　（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案监督机关的法制机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。
　　制定机关应当自收到备案监督机关的法制机构提出的审查处理意见之日起二十日内，按照要求自行修改或者撤销该文件，并自修改或者撤销文件发布之日起十五日内报送备案。
　　第十五条下级政府规范性文件与上一级部门规范性文件之间有矛盾或者同级部门规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职权划分的，还应当会同机构编制部门一起进行协调。
　　备案监督机关的法制机构认为报送备案的规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，同级人民政府无权处理的，应当向上一级人民政府法制机构报告，由上一级人民政府法制机构依法处理，或者提请有权机关处理。
　　第十六条公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向本规定第五条规定的备案监督机关的法制机构提出书面审查申请，能够提供需要审查的文件或者其复印件的，应当提供。
　　书面审查申请包括下列内容:
　　(一) 申请人姓名或者名称;
　　(二) 申请审查事项以及理由；
　　(三) 申请人联系方式;
　　(四) 申请日期。
　　备案监督机关的法制机构受理审查申请，应当自接到书面申请之日起六十日内依法处理，并将处理情况告知申请人;情况复杂，六十日内无法处理完毕的，经备案监督机关的法制机构负责人批准，可以延长三十日，但不含需要有关部门协助审查所需的时间。
　　对公民、法人或者其他组织提出的审查建议，备案监督机关的法制机构认为需要制定机关说明情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明；认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复。
　　制定机关对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销其规范性文件的书面建议，应当予以核实；发现本机关制定的规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销。
　　第十七条制定机关不按照本规定要求将规范性文件报送备案的，由备案监督机关的法制机构向制定机关发送《行政执法监督建议书》，限期改正；情节严重的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评。
　　对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，备案监督机关的法制机构可以提出处理建议，由制定机关的上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
　　第十八条制定机关应当在每年一月底前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录，报送备案监督机关的法制机构备查。备案监督机关的法制机构要将登记备案的规范性文件目录，定期向社会进行公布，接受社会监督。
　　第十九条制定机关应当每隔两年对规范性文件进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展的规范性文件，应当及时予以修改或者废止。清理后继续有效、废止和失效的规范性文件目录，应当向社会公布，并将清理情况按照本规定第五条规定的报送途径备案。
　　第二十条制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的目录按照本规定第五条规定的报送途径备案。
　　第二十一条制定机关不及时清理规范性文件，不按规定报送规范性文件清理及年度、汇总或者汇编目录的，参照本规定第十七条的规定处理。
　　第二十二条规范性文件备案实行统计报告制度。县级人民政府法制机构应当于每年7月10日、次年1月10日前，将上半年度、下半年度本级人民政府备案审查的规范性文件情况报送市人民政府法制机构。
　　第二十三条备案监督机关的法制机构应当定期对规范性文件备案制度执行情况进行检查，并将检查结果纳入年度依法行政考核内容。
　　备案监督机关的法制机构应当于每年第一季度对上一年度本机关管辖范围内的规范性文件的备案审查情况进行通报。
　　第二十四条规范性文件的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。
　　第二十五条本规定由盐城市人民政府法制办公室负责解释。
　　第二十六条本规定自2009年9月1日起施行，《盐城市规范性文件备案审查规定》（盐政发〔1998〕4号）同时废止。



魏勇

一、重大税务案件审理工作制度发挥了积极作用
近5年来，市局税务案件审理委员会共审理重大税务案件37件，占市局稽查局同期案发数的10.6%。通过审理共变更稽查部门拟处理意见17件，退回稽查部门补充调查案件３件。通过重大税务案件审理工作制度，纳税人共补税款2，688万元（其中,企业所得税651万元），交罚款233万元。从实践情况看，重大税务案件审理工作制度在以下方面发挥了积极作用。
（一）保证了国家税法的正确贯彻执行。通过重大案件审理，纠正了基层政策执行中存在的一些错误和偏差，确保了国家统一税法的正确贯彻执行。
（二）强化了执法监督。在重大案件审理中，法规部门（审委会办公室）和有关业务部门在案件审理环节介入，通过事中监督，进一步深化了行政执法责任制，增强了执法责任感，提升了执法水平。
（三）优化了纳税服务。在重大案件审理中，审委会办公室坚持严把“证据关、法律关和程序关”，坚持合法行政和合理行政的依法行政原则，切实维护纳税人合法和合理权益，纳税人对税务机关的满意度和美誉度得到提升。例如，在审理一起案件时，稽查部门以纳税人批量销售给关联企业的价格低于销售给非关联散户的价格为由，依据征管法第36条予以调整征税，经审理认为，纳税人大批量售价低于小额零星售价符合营业常规，而稽查部门又没有纳税人销售给非关联企业的批量售价作比较参考，据此，市局审委会办公室认为该案证据不足，退回稽查部门补证。
（四）规范了执法行为。通过重大案件审理，就有关问题加强与稽查部门、税源管理部门交换意见，对一些典型性问题，审委会办公室通过向税源管理部门发出税收执法建议书，切实解决了一些执法上的问题，进一步规范了执法行为。
（五）降低了税收执法风险。在案件审理中，审委会办公室十分关注税收执法风险的防范，对于一些纳税人与税务部门争议较大，且政策缺乏明文规定的，本着“法不禁止即自由”、“疑案从无”的原则，作出了有利于纳税人的意见和决定，有效防范了税收执法风险。
（六）推进了重大行政决策的民主化和科学化。市局重大案件的审理和定性均实现了集体审理。即使是在初审环节，也由审理委员会办公室将案卷传递给各成员进行初审，由各成员单位提出初审意见，然后再集中大家的意见，提出审委会办公室的意见，在此基础上，召开审委会进行集体会审，由重大案件审理委员会主任、副主任、各成员单位共同对案件进行广泛深入的讨论，认真贯彻落实了集体审理的案审原则，既保证了审理意见和结论的合法、公正，又推进了重大行政决策的民主化和科学化。
二、重大税务案件审理工作制度存在的问题及完善建议
（一）关于功能定位
根据《办法》第1条规定，重大税务案件制度的主要目的是“为了加强和规范对重大税务案件的监督”。该功能定位并不全面准确，重大税务案件审理确有监督功能，但还应当有规范执法、为纳税人服务和防范执法风险的功能。此外，通过重大税务案件审理，还可以发现一些制度问题，通过政策执行反馈制度反馈上级机关，因此，还应当有为领导层决策服务的功能，建议《办法》修订时增加这些功能。
（二）关于制度出台形式
《办法》的内容涉及执法主体、案件审理程序、涉及纳税人的权利和义务，还涉及与相关法律和政策的衔接问题。如果仅以国税发的红头文件形式出台，存在潜在的税收执法风险。理由是，根据“合法行政”原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。根据行政诉讼法及有关司法解释，由于规范性文件对于法院审案仅仅是“参考”，并不具有法律意义上的拘束力，因此，税务局以《办法》为依据介入稽查案件审理并作出有关处理决定，可能带来一定的诉讼风险。建议《办法》以部门规章（即以总局令）形式出台为妥。
（三）关于重大税务案件审理的原则
《办法》第4条规定，重大税务案件的审理必须以事实为依据，以法律为准绳，遵循公正、合法、及时、有效的原则。但随着依法行政的深入推进，“合理行政”原则已日益重要，因此，建议在《办法》修订时加入“合理”原则。
（四）关于作出决定的主体
《办法》规定，重大税务案件审理后，要以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。本规定的优点在于贯彻了“权责统一”原则，即税务局审理的案件要由税务局承担责任，应对复议和诉讼等行政执法争议。但该规定涉嫌与上位法的规定相抵触。征管法实施细则规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。如果税务局对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件作出处理决定，可能与征管法实施细则的上述规定相抵触。因此，从控制执法风险角度，建议由上级税务局审理后，对上述案件交由稽查部门作出决定并执行。
（五）关于重大案件的确立标准
《办法》规定，重大税务案件的标准，主要根据涉案金额、案件性质、争议程度、社会影响面4个因素来确定。同时，《办法》规定，按重大税务案件标准审理的案件达不到上年案发数10%的，须下调标准。在审理实践中,该标准存在以下问题：一是年度间重大案件审理任务不均衡。实践中可能会存在某一年度审案数量过多、而另一年度审案数量过少的情况。二是“上年案发数”难以准确界定。三是“一刀切”的审理比例（10%）欠科学，而下调标准则会影响行政效率。在经济税源发达地区，由于稽查查办案件多，10%的重大税务案件审理任务会显得相当繁重，变相导致税务局有关部门成为下属稽查局的“第二审理部门”；而在经济税源欠发达地区，稽查办案少，按10%的标准，一年只审理2-3个案件，重大案件审理制度不能充分发挥作用。另外，完全没有必要为了硬性达到10%而下调标准，将稽查局办理的简单案件交由市局审委会审理，使简单案件审理程序复杂化，影响行政效率，浪费行政资源。针对以上问题，建议将“上年案发数”改为“上年案件调查终结数”，提高操作性。将10%的固定比例改为弹性幅度比例,例如，规定为5%-10%。
（六）关于组织架构和决策体制
第一，组织架构不明确。《办法》只规定审委会成员由税务局领导及有关部门的负责人组成，但是“税务局领导”是指所有的局领导还是部分局领导、有关部门是哪些部门均不明确。省局规定，四川省国家税务局案件审理委员会主任由省局局长担任，副主任由分管法规、稽查工作的局领导担任。第二，审委会成员单位（指有关部门）的职责不清。容易导致淡化责任、把审委会办公室移交的案件当成“额外负担”等问题。第三，案件审理的决策体制不明确。《办法》规定，审理委员会在充分讨论的基础上，作出审理结论。这个审理结论是如何形成的，是按合议制还是行政首长负责制作出？并无明文规定，实践中容易形成不同的做法和模式。对于第一个和第二个问题，建议《办法》在修订时予以进一步细化明确。关于第三个问题，笔者认为，合议制对于发挥集体智慧，推进民主决策、科学决策，确保程序和实体公正等方面具有重要作用。但由于税务案件审理属于行政管理行为，从我国现行行政管理体制来看，又应当采取行政首长负责制，即审委会主任或者其授权的副主任具有最终决定权。借鉴法院审案模式，《办法》修订时可以考虑采取合议制。
（七）关于案件审理的程序
１．关于补充调查问题。《办法》规定，审理委员会办公室认为事实不清、证据不足或者不符合法定程序的可以退回稽查部门补充调查或重新处理。这一规定不明确之处有三：一是补充调查的次数问题，一个案件最多允许补充调查几次不明确；二是补充调查的时间问题，即应该在多长时间内补充调查完毕不明确，反复补充调查无疑会影响行政效率，侵害纳税人的合法权利；三是经退回补充调查仍无法定案，是由稽查局处理还是由审委会根据“疑案从无”的原则直接处理？建议《办法》修订时对以上问题予以明确。
2．关于执行监督问题。《办法》规定以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。但《办法》未规定稽查执行部门向市局审委会反馈案件执行情况，而审委会审理的案件，其执行情况是至关重要的，关系到行政执行力、上级机关决策效果和税收法治环境的公平公正，如果对此缺乏必要的监督，本制度的实施效果定会大打折扣。故此，建议《办法》引入稽查部门对重大案件执行情况要向税务局进行反馈的机制。
3.关于案件材料的送发问题。《办法》规定，审理委员会办公室应在审理委员会审理前3天，将有关案件材料送发审理委员会成员。这里的“有关材料”过于笼统，如果有关材料是全部案件材料，则在目前征管软件未全面推进电子档案前提下，案卷复印工作量很大，不具有操作性。建议将“有关材料”进一步明确，在目前条件下，可进一步细化规定为税务稽查报告、审理工作底稿、稽查局审委会记录、主要证据清单和证明对象即可。
4．关于审理时限。《办法》规定，经审理委员会审理的案件应在一个月内完成。案情特别复杂的案件，可适当延长审理时间，但最长不得超过40天。对于重大税务案件，40天的审理时间规定过短，建议延长为3个月。对于特别重大、案情特别复杂的案件，建议规定经审委会主任或授权的副主任批准后，可再继续延长制度。
5．关于回避问题。征管法实施细则规定，税务人员在核定应纳税额、调整税收定额、进行税务检查、实施税务行政处罚、办理税务行政复议时，与纳税人、扣缴义务人或者其法定代表人、直接责任人有有关利害关系的，应当回避。因此，建议对重大税务案件实施行政处罚等时，规定相应的回避制度。
（八）关于案件审理方式
《办法》将案件审理形式局限于书面审理，这种方式不太全面。重大案件审理大多属于案情复杂的案件，书面审理一般是就案审案，就材料审材料，审理人员对案情缺乏深入调查了解，可能造成审理工作偏差，影响案件审理质量。建议《办法》在修订时引入实地调查和听证审理机制，以提高案审质量。
（九）关于案件审理制度的政策依据
《办法》规定，根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》及国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》等法律、法规的规定，制定本办法。第一，根据征管法实施细则第9条第2款规定，国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。重大案件审理工作实际上也应当归属于税务局和稽查局的职责划分范畴。第二，根据新《税务稽查工作规程》第46条第3款：案情复杂的，稽查局应当集体审理；案情重大的，稽查局应当依照国家税务总局有关规定报请所属税务局集体审理。由此，重大案件审理制度并不是稽查工作规程下的子规程，而是对稽查工作规程的作出的特殊规定。综上，建议重大案件审理的政策依据还应当至少包括《征管法实施细则》和《税务稽查工作规程》。
（十）关于超期作出决定滞纳金的加收
根据征管法实施细则第75条规定，加收滞纳金的起止时间，为法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的税款缴纳期限届满次日起至纳税人、扣缴义务人实际缴纳或者解缴税款之日止。实践中，重大案件审理存在普遍超过40天的审理期限的情况，因重大案件涉及税款金额通常较大，如果税务机关予以加收滞纳金，那么滞纳金金额将会很大，对此纳税人反响强烈，这种情况，是否属于税收征管法第五十二条所称税务机关的责任（细则解释为指税务机关适用税收法律、行政法规不当或者执法行为违法）？对此，建议予以解释或者进一步予以明确。
（十一）关于审委会办公室的初审权限问题
根据《办法》规定，审委会办公室如判定稽查移送的案件事实清楚、证据确凿，符合法定程序、适用法律正确，拟处理意见适当的，就不需要报审委会进行集体审理。审委会办公室的这项初审权限过大，如不正确行使，会存在较大的制度真空。建议修订《办法》时，将审委会办公室的初审权与其他成员单位进行合理分担，强制规定审理委员会办公室在审理过程中必须会同有关业务部门共同进行。
（十二）关于重大案件审理案例库的建立
重大案件审理的结果不仅仅会影响其审理的某一个案件，同时也往往会在一定的范围内起到同类案件的示范效应。建议建立重大案件案例机制，使同类案件得到相同处理，以保证处理、处罚决定的公平公正。
（十三）关于配套制度建设
建议制定税务案件证据制度，明确证据要求、证明标准、证明对象、证据审查判断、举证责任分配等内容，给基层执法予以程序上的规范和制度上的指引。这样既便于基层在审案时予以把握，同时又有利于降低执法风险。


南充市国税局政策法规处 魏勇