北京市外地人员务工管理办法

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“法官”的经济学定义
选自《法流失论——法运行的经济学观察》

龙城飞将


　　从经济学的角度，可以把法官看作是向社会提供“公平”与“正义”这些特殊产品的“供应商”或者说“厂商”。
　　人们曾经理想，只要有好的法律，社会就可以达到公平，至少是可以达到在法律面前的公平。因此，以往法学的许多研究，都是从一个前提出发，摈弃其他因素，求一个纯而又纯的逻辑过程。而且，这个过程，主要是追求公平的立法的逻辑过程。甚至主要把立法、法官在判决时要找到的法律或者立法精神作为法学研究的主要对象。在许多著作中，这种研究，也许就是一种形式逻辑的推理过程。在这个前提下，法学或者界定法是规则，是一个社会为决定什么行动应受公共权力加以惩罚或强制执行而直接或间接地使用的一批特殊规则；或者定义法是命令，是国家的命令，主权者的命令；或者把法理解为判决，他们解释说，当法院做出判决时，真正的法才被创造出来。诚然，这样做可以在一定层面上提示法这种特殊事物的发展规律和内在的本质。
　　人们梦想法上的公平，人们也一直以为法官能够为我们带来这种公平，给予法官很高的期望值，甚至把应然或理想的法官看作是一种精神甚至是神的化身。但实际的情况并非全部如此。
　　在人类早期社会或低级社会中，并不存在现代意义的上法官，当时所有的只是一定威望，人们尊重德高望重的长者或智者作为，委托他们作为中间人或仲裁人，由他们进行民事纠纷或刑事争斗的调解与仲裁。
　　“司法”一词在英文里通常的表述是administration of justice，直译为“公正的实施”。意为，只有在民主的情况下，才能够公正地实施法律。在我们汉语里，“法律”以及“司法”等词汇也具有某种公平正义、无所偏袒等的意思。
　　英国的司法，从一开始就不是集中于国王一人之身，相反，英国的司法历来有着民主的传统，御前会议、大会议、乃至后来的议会，一直对国王进行制约的力量。英国国王自产生之日起，就受到古代习惯法的限制。在英国诺曼登陆后，英国实行的是类似中国秦始皇统一中国之前的分封制，或者是承认当时既存的集政治经济权力为一体的封建主。当时各个领主在各自的领地上进行司法活动，而涉及到国王利益的案件，则由贵族组成的御前会议审理。
　　在当时欧洲其他国家中，御前会议纯粹是一种封建机构，由国王直属封臣组成，其主要职能是通过司法维系、协调国王与封臣之间和封臣之间的关系。实际上，这种御前会议带有一种贵族民主的性质，在人们众目睽睽之下进行审理，才能够找到公平。御前会议成员包括王室官员、国王宠信顾问组成的小会议，即咨议会，和由全国教俗大封建主及小会议成员组成的大会议。小会议常伴君侧，大会议定期召开。爱德华一世时，平民代表登上政治舞台，进入大会议，大会议遂演变为后来的议会。这就是英国司法独立并且能够与国王进行抗衡的现代意义上的议会和法院的前身。爱德华一世时一位法学家指出，国王“根据法律而不是个人意志来引导他的人民，并且和他的人民一样服从于法律”。可以说，英国的司法独立，首先根基于体制的民主因素。
　　英国历史上著名的“同侪审理”，就是由同等社会地位的人们进行审理。英美法系中的陪审团制度，实质上是由行使审判权。不专于法律的若干公民组成陪审团，与专职的法官共享审判权。陪审团分两种，一是大陪审团，负责对犯罪的调查，或对执法部门关于刑案的侦查及证据加以审查，确定是否向法院起诉。另一种称为小陪审团，通常由所在社区十二个公民组成，其职能是审判。它要对刑事以及民事案件的被告人是否构成犯罪或民事侵权做出裁断。如果裁定无罪或不构成侵权，审判便结束。它认定有罪或侵权成立，再由法官适用法律量刑，做出最终的司法判决。
　　这种由非法律专家担任裁断事实问题的“法官”的制度是相当独特的。在英国1215年的《大宪章》里规定人民享有接受与自己同等人审判的权利，这里的同等人审判就是指由当事人的邻居们，或者说由相同社会地位的公民们组成的陪审团的审判。
　　普通公民参加审判，并且在事实的判断方面享有独立于专业法官的权力，标志着民众对国家司法权的分割，标志着国家并不总是独断司法权。同时，在当地社区选择陪审员也使得为本地民众所信奉的价值准则成为制约政府以及专业法官意志的砝码。
　　陪审团的存在对英美国家的司法程序影响极大。陪审团垄断了对事实的判断，使得那里法官、律师、检察官们分析一个案件时总是要划分为事实与法律两个方面。所谓事实问题，指的是某个事件或某种行为在这个世界上是否发生过。陪审团对司法程序的另一个影响是，审判过程和审判结果必须让没有经过法律专业训练的外行明白，以理服人，真正是“以事实为依据，以法律为准绳”，不能以法律专业高深为由垄断法律裁判。陪审团基本上是由不懂法律的外行人组成的，双方律师滔滔雄辩、唇枪舌剑，巧妙地安排策略，目的是要让那十二个外行人，从而也包括让广大的居民，了解和相信本方的主张。
　　这和我们国家的情况正好形成鲜明的对比。在许多情况下，我国的法官垄断了庭审的过程，在黑箱里进行判决书的制作，而目前司法运作的机制又阻塞了人们了解这种司法产品的制作的“配料”及制作过程、生产工艺的渠道，判决书简单得像宫庭秘方一样，隐藏了很多很复杂的东西，因而很难保证其产品的“公平”。
　　再从英国历史上普通法和衡平法这两个体系的产生看审判权。法院和法官天生并不是独裁的产物。虽然普通法法官和衡平法法官都是专司法律裁断的国家官僚，但并不是专属于一个体系，而是属于两个相互竞争的体系。其中一个体系属于能够与国王抗衡的贵族集团，另一个体系专属于王室。两个体系都是出于各自私利的原因，竞相向社会出售其“公平”产品。


贵州省毕节地区行政公署


毕节地区依法行政监督办法



第一章　总则



第一条 为了加强对全区行政机关全面推进依法行政工作的监督，加快法治政府建设，根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《贵州省人民政府关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》精神，依照有关法律法规，结合本区实际，制定本办法。

第二条 本办法所称依法行政监督，是指上级行政机关对下级行政机关推进依法行政工作的督促检查、考评奖惩、责任追究等活动。

第三条 全区各级行政机关开展依法行政监督活动应当遵守本办法。

第四条 行署领导全区的依法行政工作，对县（市）人民政府和行署所属部门、派出机关的依法行政工作实施监督。

县（市）人民政府领导本行政区域的依法行政工作，对所属部门、派出机关和下一级人民政府的依法行政工作实施监督。

　 行署和县（市）人民政府所属部门、派出机关领导本部门、本系统的依法行政工作，对本系统下一级部门的依法行政工作进行督促指导。　

实行垂直管理的部门，对本系统下一级部门的依法行政工作实施监督。

对本区内法律法规授权管理公共事务的组织和受委托行使行政权的组织依法行政工作的监督，由有管辖权的行政机关负责。

　　第五条 行署、县（市）人民政府，行署所属部门、派出机关、实行垂直管理部门的法制机构具体承办本级和本部门的依法行政监督工作，履行下列职责：

　　（一）制定和落实依法行政监督的相关制度；

　　（二）提出依法行政监督的方案并组织实施；

　　（三）负责对依法行政监督工作的指导、督促和检查；

　　（四）协调有关部门或机构做好依法行政监督工作；

　　（五）法律、法规规定的其他职责。

　　县、市人民政府所属部门依照各自职责权限和法律、法规的规定做好依法行政监督的相关工作。



第二章 监督内容



第六条 上级行政机关对下级行政机关在依法行政组织领导方面的下列事项进行监督：

　　（一）行政首长推进和落实依法行政工作的情况；

　　（二）依法行政中长期规划和年度工作计划的制定及落实情况；

　　（三）依法行政重大问题的研究解决情况；

　　（四）依法行政报告制度的执行情况；

　　（五）依法行政工作的督促检查情况；

　　（六）领导干部和行政执法人员依法行政知识的学习培训和考试情况;

（七）对下一级行政机关依法行政工作的考评及对负有领导责任人员的问责情况；

（八）法制机构和法制工作队伍建设情况。

第七条 上级行政机关对下级行政机关行政决策方面的下列事项进行监督：

（一）保证依法、科学、民主决策的组织建设情况；

　(二)建立完善重大行政决策听取意见、听证制度的情况；

　　（三）行政决策合法性审查、重大决策集体决定、重大决策实施情况反馈、责任追究等制度是否建立和规范运行；

　　（四）行政决策权是否在法定权限范围内行使；

（五）专业性较强的决策事项是否经过专家论证，社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大决策事项是否向社会公布或广泛听取公众意见；

（六）健全完善行政决策效果的跟踪和实施情况后评价制度的情况。

　　第八条 上级行政机关对下级行政机关执行规范性文件备案审查制度方面的下列事项进行监督：

　　（一）制定规范性文件是否符合法定权限；

（二）制定规范性文件是否符合法定程序；

（三）制发的规范性文件内容是否合法；

　　（四）制发的规范性文件是否按照规定报送上级机关备案；

　　（五）对下一级行政机关报送备案的规范性文件是否进行严格审查，对发现的问题是否及时进行处理；

（六）规范性文件目录是否按期向上级报送，是否定期清理规范性文件；

（七）规范性文件对社会和公众的开放情况。

第九条 上级行政机关对下级行政机关行政执法的下列事项进行监督：

（一）是否结合地方或部门实际，制定实行执法责任制的具体办法；

　　（二）是否积极推进行政执法体制改革，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题；

　　（三）是否规范执法行为，完善执法程序，建立健全执法监督检查和责任追究制度；

（四）是否清理并公布执法依据，依法界定行政执法职责，科学设定执法岗位，公开执法流程。是否根据法律、法规、规章的变更和行政执法主体的变更情况适时进行调整；

（五）是否有对违法或者不当的行政行为未予追究责任的情况；

（六）是否依法确认行政执法主体，有无不具备行政执法资格的机构或组织及其人员从事行政执法活动的情况；

（七）是否做好行政执法人员执法证件管理工作，建立行政执法人员档案，是否及时变更并及时公告。

　 （八）是否建立和落实行政执法立案、回避、调查、听证、决定等程序，有无严重程序违法或滥用职权的情况；

（九）是否开展行政执法质量考评，定期评价行政执法效果；

　 （十）是否开展行政执法案卷评查；

　 （十一）是否对行政执法文书的规范性与统一性作具体要求。

　 第十条 上级行政机关对下级行政机关依法履行职责方面的下列事项进行监督：

(一）是否严格履行法定职责，依法查处并纠正违法行为，有无因行政不作为、乱作为损害公共利益及行政相对人利益和导致行政管理秩序混乱、造成重大社会影响的情况；

(二)是否有随意撤销、变更生效行政决定的情况；

(三)是否有执法不规范，滥用职权，影响发展环境和投资环境的情况；

　 （四）是否严格履行行政复议职责，有无该受理不受理、该审查不审查、该决定不决定的情况；有无拒不执行上级行政机关复议决定的情况；

　 （五）是否建立健全行政应诉工作机制，政府或部门主要领导是否积极出庭应诉，有无拒不应诉或者拒不履行人民法院生效行政判决的情况；

　 （六）是否建立健全投诉举报受理查处机制，有无推诿、敷衍、拒不查处投诉举报的情况。

第十一条 上级行政机关对下级行政机关执行政府信息公开制度的下列事项进行监督：

（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益重大信息的公布情况；

　　（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的重大信息的公布情况；

　　（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息公布情况；

　　（四）编制及更新本机关信息公开目录的情况；

（五）依公民、法人和其他组织申请公开信息的情况;

（六）本机关执法依据、执法人员、执法职权、执法程序、执法结果的公开情况；

（七）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的重大信息的公布情况。

　　第十二条 行署对县（市）人民政府的监督，除本章其他条款规定的内容外，还应当对下列事项进行监督：

　　（一）转变政府职能的情况；

　　（二）依法设置机构，理顺行政管理体制的情况；

　　（三）创新行政管理方式，推进行政审批制度改革的情况；

　　（四）深化行政执法体制改革，开展相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权和综合执法的情况；

　　（五）行政执法、行政监督、行政复议经费财政保障的情况。



第三章　监督方式和程序

　　

第十三条 依法行政监督主要采取全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查、统计分析、审查依法行政工作报告等方式。

　　第十四条 上级行政机关对下级行政机关推进依法行政工作情况可以进行全面检查，也可以根据工作进展情况进行不定期抽查。

　　第十五条 上级行政机关应当对下级行政机关依法行政重大部署的落实、重要工作的完成、重大事项的办理进行专项督察。

　　第十六条 行政机关对在依法行政监督中发现的重大问题应当进行调查。

　　第十七条 行署、县（市）人民政府、行署派出机关及实行垂直管理部门的法制机构应当根据依法行政监督工作的需要，提出全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查的建议，经本级机关行政首长批准后组织实施。

　　第十八条 对依法行政的全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查，应当组成检查组、督察组、调查组。

　　检查组、督察组、调查组可以通过听取汇报、查阅有关文件、召开座谈会、个案调查、实地走访等方式掌握情况，查清事实。

　　有关单位应当予以配合，如实说明情况，提供相关材料。

　　第十九条 检查组、督察组对发现的问题应当向有关单位提出改进工作的建议，并向派出检查组、督察组的机关报告检查、督察情况。

　　第二十条 调查组应当将依法行政重大问题的调查结果报告派出调查组的机关，并提出处理建议。

　　涉及对行政机关工作人员处理的，应当向有管辖权的上级行政机关或监察机关提出建议。

　　派出调查组的机关应当对调查组的处理建议进行审核，并及时作出决定；超出本机关处理权限的，报有权机关决定。处理结果需要公布或向有关方面反馈的，应当及时公布或反馈。

　　第二十一条 行署、县（市）人民政府、行署派出机关及实行垂直管理部门应当建立依法行政情况统计制度，结合本行政区域、本部门或本系统实际设计、发放、收集依法行政情况统计报表，对下级机关推进依法行政情况进行调查、分析。

　　第二十二条 各级行政机关应当于每年年底向上一级行政机关报告依法行政工作情况，县（市）人民政府应当同时向本级人大常委会报告。

　　依法行政工作报告由法制机构代表本级人民政府或本机关、本部门受理和审查。



第四章　考评与奖惩

　　

第二十三条 行署、县（市）人民政府应当结合《贵州省行政执法责任制和评议考核规定》、《贵州省行政执法奖励办法》，制定依法行政考评指标，对下一级人民政府和所属部门的依法行政工作进行年度考评。

　　行署派出机关和实行垂直管理的部门对本机关、本系统依法行政工作进行年度考评。

　　依法行政工作年度考评可以作为本级政府和本机关、本系统政务专项考核,单独进行；也可以纳入年度目标责任考核,统一进行。

　　第二十四条 上级行政机关对下级行政机关依法行政的考评结果应当进行通报，或者通过适当方式向社会公布。

第二十五条 各级行政机关对推进依法行政工作成效突出的单位，应当给予表彰和奖励。

　　第二十六条 行政机关有下列行为之一的，由有管辖权的上一级行政机关给予通报批评，责令改正：

　　（一）对依法行政工作不安排部署、不督促检查的；

　　（二）未完成依法行政年度工作任务的；

　　（三）不按规定报告依法行政情况的；

　　（四）推行行政执法责任制不力，执法岗位及责任不落实的；

　　（五）依法行政考评未列入政务专项考核或未纳入年度目标责任考核的。

　　第二十七条 在依法行政工作中有违反纪律情况的，依照有关法律法规对责任人给予相应的行政处分。

　

第五章　附则

　　

第二十八条 法律、行政法规，贵州省地方性法规、政府规章对行政行为监督已有规定的，按照其规定执行。

　　第二十九条 本办法由行署法制办负责解释。

　　第三十条 本办法自2009年1月1日起施行。