摘要： 交通事故社会救助基金的追偿权对于保证基金中的资金运转是很重要的，但是在实践中，这一追偿权却不能得到很好的实现，通常会碰到受害人不返还、事故责任人逃逸、法院无法协助执行的困难。为了更及时的、更持久的、更广泛的对交通事故受害人进行救助，交通事故社会救助基金需要进行一定的改革以保证资金的有效运转。
关键词：交通事故 社会救助 追偿权 管理机构
根据调查表明，我国每年因交通事故死伤的人数连续十年高居世界第一，并且还在呈上升趋势。交通事故已俨然成为当下发生频率最高、出现范围最广、涉及人员最多的侵权方式，这给被侵权人带来了巨大的人身和财产损失。为此，我国在《道路交通法》中规定了在一定条件下建立为弱势受害人垫付抢救费、医疗费及丧葬费等费用的社会救助基金机制。当然，这种垫付行为只是对经济困难的受害者的帮扶，而不是为侵权人“买单”的行为，之后社会救助基金的管理机构还享有向侵权人追偿的权利。然而，这种追偿权的行使在实践过程中却存在层层的困难。
一、追偿权的赋予和行使方式
第一，在追偿权的赋予方面。我国在交通事故社会救助基金机制方面没有专门的立法，关于其中社会救助基金管理机构行使追偿权的问题都是散见于有关交通事故的法律法规当中。在《道路交通安全法》的第17条中规定了“……设立道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定”，这是关于设立救助基金机制的规定。随后在2006年国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》的第24条中，规定了社会救助基金在以下三种情况下应该对受害人进行救助：1，抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额的；2，肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制保险的；3，机动车肇事后逃逸的，并且还规定救助基金的管理机构有权向交通事故的责任人进行追偿。这就是由国家的正式法规对这一追偿权的赋予，在之后的由财政部会同保监会等部门出台的《机动车道路交通事故社会救助基金管理试行办法》也做了相类似的规定。
第二，在追偿权的行使方面。通过上述的规定，我们可以发现社会救助基金机制中，拥有追偿权的部门是：基金的管理机构；追偿的对象是：交通事故的责任人；行使的方式：没有明文的规定，也就是说一般的民事途径都可以适用。
在实践当中，基金的管理机构一般是由财政部门担任，这就导致支付救助款项的管理机构不能及时的参与到交通事故中去，从而不能了解事故责任人的情况，以致不能很好的发挥其追偿权利人的追偿权。也进一步导致了，基金管理机构在通常情况下，怠于行使自己的追偿权，即不是直接找事故责任人来追偿救助款项，而是待受救助人通过诉讼等民事手段获得赔偿后，要求受救助人直接偿付基金所垫付的款项，或者要求司法机关在划拨赔偿款时协助基金管理机构获取垫付的费用。
二、行使追偿权在现实中的困难
通过上文的分析，也许我们觉得行使追偿权的基金管理机构是可以很顺利的追回已经垫付了的款项的。然而，现实中并不是这样，通常会面临以下几种困难：
1，事故责任人逃逸、事故车辆被解扣，无法追偿。
通常在发生交通事故之后，肇事车辆会被交警部门查封扣押下来，为的是保障在受害人经过诉讼之后，受害者的权利能够得到保障以及法院能够切实执行。但是，很多时候，事故车辆是营运车辆，肇事者为了将车子尽快拿出来，会向交警部门给付一定数额的保证金，将车子解封。这就将给社会救助基金管理机构追偿垫付款带来很大的风险：肇事司机为了不赔付巨额的赔款，“人和车子”一起消失。这样，救助基金在垫付了款项之后，无法找到事故责任人，则将无法行使追偿权。
2，垫付无上限，而被救助人自身未获得足够的赔偿，何以返还垫付款。
根据《机动车交通事故责任强制保险条例》规定的三种需要社会救助基金垫付费用的情形，我们可以知道被救助人一般都是很难得到足够赔偿的。那么在那有限的赔偿款中还要返还救助基金所垫付的款项，对于受害人来说是多么艰难的事情。况且，在不懂得救助基金运作机制的情况下，在他们的思想里，他们就觉得，作为政府设立的救助机构，是有义务帮助贫困的受害者的。
另外，在司法实践中，对于受害者通过诉讼得到的赔偿款都是直接通过法院的账户划拨到受害者的账户里的，这也使得司法机关在协助救助基金管理机构执行上面不能有所作为。
3，管理机构不起诉，司法机关难于切实协助执行。
通过调查发现，社会救助基金管理机构行使追偿权的方式一般很少会上升到诉讼的层面上，而是向法院发送一份协助执行函，要求法院在判决赔付款中协助救助基金管理机构实现追偿。
但是，这一形式让法院也很为难：首先，在主体上，救助基金管理机构不是案件的当事人，那么在判决中就不应该出现有关它的事项；其次，在判决等文书格式上，法院在文书中不应该出现“建议原告优先赔付社会救助基金管理机构的垫付款”的字样；最后，如上文所说，法院无法将执行款项直接划付到救助基金管理机构的账户中去。因此，很多法院对于这一协助执行函只能是口头上告知原告方，希望他们能积极返还垫付款。
所以，这一协助执行方式效果甚微。
三、实现改革、完善追偿机制
为了交通事故社会救助基金能够及时的帮助贫困的受害者，也为了能够持久的对更多的受害者进行救助，社会救助基金中的资金量是很重要的。然而，这其中很大一部分是依赖对事故责任人的追偿来保证资金的运转。可见，垫付款项是否能被追偿回来对于交通事故社会救助基金来说是相当重要的。因此，改革现有的交通事故社会救助基金机制也显得十分必要。
首先，完善救助基金的功能定位，即增加一定数量的无偿救助、设置救助上限。现有的交通事故社会救助基金主要是对受害的当事人进行垫付抢救费、医疗费、丧葬费，只是一种暂时帮助的行为。但是在现实中，出现需要垫付的情形时，受害人在之后的赔偿款上也是很难得到满足的。由此可见，这是很不利于事故责任人和受害人积极的偿还救助基金所垫付的款项的。此外，要想合理的控制追偿的难度，还要对救济的数额设置上限，不能对受害人进行无止尽的救助，否则在受害人的赔偿款不能满足其自身要求时，要想追回垫付款更是难上加难。
如果救助基金能有无偿救助功能，这样既能从心理上对当事人进行抚慰，让他们从心理态度乐于去偿还垫付款，又能在经济上对他们起到真正的帮助作用。当然，这一无偿救助是需要严格审查和批准的，只有在受害人确实经济很困难的情况下才能批准的。
其次，确定交通事故社会救助基金的管理机构为交通管理部门。根据2009年财政部会同保监会等部门出台的《机动车道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，我们知道现有的管理机构是设在财政部门中的。财政部门在日常的工作中，一般只对申请进行审查、资金划拨进行审查，很少参与到事故当中去。这样，是不利于了解案件当事人的真实情况的，而且在事故车辆的扣押、解封上面也没有自主权。
如果交通管理部门能够成为管理机构，其在事故处理时就能及时的到达现场，对人员、车辆进行及时的调查、扣押等勘查活动。这也是有利于最后追偿权的行使的，能够有效保证垫付的款项能在一定范围内得到执行，而不像财政部门处于被动状态。
最后，在立法中确立司法机关的协助义务。现有的法律没有规定司法机关应该协助救助基金追偿垫付款的义务，这就让司法机关在协助的过程中因没有合法的法律依据而不能采取及时有效的方式去协助追偿。如果在立法中规定司法机关的协助义务，司法机关就可以做到“有法可依、有法必依”了，这也能减少基金管理机构因追偿垫付款带来的诉累。
沈阳市公共交通管理办法
辽宁省沈阳市人民政府
沈阳市人民政府令
第 75 号
《沈阳市公共交通管理办法》业经2007年10月29日市人民政府第12次常务会议讨论通过，现予发布，自2008年1月1日起施行。
市 长 李英杰
二○○七年十一月十五日
沈阳市公共交通管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强我市公共交通管理，规范市场经营行为，维护营运秩序，促进公共交通事业的健康发展，根据《沈阳市道路客运市场管理条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的公共交通，是指在本市行政区域内按照规定的路线、编号、站点、时间运载乘客，并按核定标准收费的公共汽车、小公共汽车及相应的停车场、候车亭、站台、站牌等设施组成的交通服务体系。
第三条 本办法适用于本市行政区域内的公共交通线路、营运、设施、服务等管理活动。
第四条 市交通局是本市公共交通的行政主管部门，受其委托沈阳市公共交通指挥调度部门具体负责本办法的实施。
公安、建设、规划、城建、城市管理行政执法等有关部门按照职责分工，做好公共交通管理工作。
第五条 市公共交通的发展，应当与本市经济发展、城市建设、环境保护和人民生活水平相适应。
市交通行政主管部门组织编制公共交通发展规划，应当符合城市总体规划并根据城市发展和方便市民出行的实际需要，经市政府批准后组织实施。
第六条 公共交通为公益性事业，其管理应当遵循统筹规划、政府主导、积极扶持、方便群众的原则，为公众提供经济、安全、便捷、舒适的公共交通服务。
第二章 线路管理
第七条 公共交通线路实行特许经营管理制度。从事公共交通线路经营的，应当取得市交通行政主管部门授予的公共交通线路经营权，并与市交通行政主管部门签订公共交通线路经营协议。
第八条 公共交通线路的确定应当依据公共交通规划和城市发展需要，广泛听取公众、专家和有关部门意见，合理优化和设置。
第九条 线路经营权采取分期授予的方式，由市交通行政主管部门按照经营者的资质、车辆、公交线路等相关要素确定每期授予年限。线路经营期满后，由市交通行政主管部门无偿收回线路经营权。线路经营权与车辆所有权不得分离。
经营者取得线路经营权后，由市交通行政主管部门按照核定的车辆数量核发营运证照。6个月内未开展营运的，由市交通行政主管部门无偿收回线路经营权。
第十条 经营者取得线路经营权，应当具备下列条件：
（一）有市交通行政主管部门核发的公共交通经营许可证；
（二）有符合线路营运要求的营运车辆或相应的车辆购置资金；
（三）有符合线路营运要求的停车场地和配套设施；
（四）有合理、可行的线路运营方案；
（五）有健全的客运服务、行车安全、车辆保修等方面的营运管理制度；
（六）有相应的经培训合格的管理人员和从业人员；
（七）其他应具备的条件。
第十一条 线路经营期限内，市交通行政主管部门可以根据客量变化和市民需求，对线路走向、线路长度、站点设置、车辆配置数量、首末车时间等做出调整，但重大调整应当公开征求市民意见，组织专家进行论证或者召开听证会。
经营者应当服从市交通行政主管部门作出的调整方案，不得以任何理由拒绝执行，影响市民出行。
第十二条 经营者未经批准，擅自转让、出租和质押线路经营权的，市交通行政主管部门收回线路经营权。
经营者在经营期限内发生分立、合并等情形，需要变更经营权的，必须经市交通行政主管部门批准。
第十三条 线路经营协议期满前6个月，经营者可以向市交通行政主管部门申请延续经营期限；其运营服务状况达到经营协议要求的，市交通行政主管部门应当在经营期限届满前3个月重新与经营者签订协议。
第三章 营运管理
第十四条 公共交通实行公司化经营，不得采取承包、挂靠、联营、个体等方式经营。
本办法施行前以承包、挂靠、联营、个体等方式经营的，经营合同期满或者车辆达到报废期后，市交通行政主管部门取消其线路经营资格。
第十五条 经营者不得擅自停止营运。因特殊情况确需停止营运的，应当提前3个月向市交通行政主管部门提出书面申请。
第十六条 经营者应当按照市交通行政主管部门确定的行车作业计划组织运营，不得擅自变更其线路走向、站点设置、车辆配置数量、车型、首末车时间等。
公共交通线路站位名称由市交通行政主管部门核定，经营者不得擅自变更。
第十七条 经营者必须执行物价部门制定的统一收费标准，使用统一印制的票据，并按规定给付。
采用无人售票方式营运的线路，经营者应当在营运车辆上设置符合规定的投币箱、IC卡读卡机和电子报站器等设施，并保持完好、正常使用。无人售票的营运车辆应当备有车票凭证。
第十八条 鼓励经营者发展高档大容量、动力性强、舒适度高、低消耗、低污染等绿色公共交通车辆，提高城市公共交通服务水平。
第十九条 车辆及附属设施、站（路）务设施、站区及车辆卫生、运营安全和服务等应当符合相关要求和标准。
经营者应当按规定对车辆及附属设施进行保养和检测。
第二十条 经营者应当遵守下列规定：
（一）发生资产变更等影响经营的重大事项，应当提前一个月向市交通行政主管部门报告；
（二）按照国家有关法律法规规定，维护和保障职工合法权益；
（三）按市交通行政主管部门要求提高车辆等级，车辆折旧费用应当主要用于车辆更新改造；
（四）根据客量变化，向市交通行政主管部门提出车辆配置数量调整方案；
（五）法律法规规定的其他事项。
第二十一条 公共交通驾驶员、乘务员、调度员应当遵守下列规定：
（一）严格执行票制规定；
（二）按照规定线路行驶，不得擅自停止车辆运营；不得私自改道或者越站行驶；不得以不正当的手段招揽乘客或者干扰其他车辆的正常运行；不得拒载；
（三）按照行车方案做到中途站、终点站运行正点，不得出现责任大车隔；
（四）遵守交通法规，做到安全驾驶，在行驶中不得使用手机、闲谈、吃东西；
（五）正确使用自动报站器报站；使用文明用语，做好即时服务；
（六）调度员应当按照行车计划，合理调度车辆，确保车隔正常；
（七）礼貌待客，规范服务，疏导乘客，关心老、幼、病、残、孕乘客；
（八）其它有关运营服务的规定。
第二十二条 乘客应当遵守下列规定：
（一）听从司机、导乘人员指引，按序乘车；
（二）不得携带易污染车厢环境的物品乘车；
（三）不得携带易燃、易爆、剧毒等危险品乘车；
（四）不得在车内躺卧、蹬踏座位、将身体任何部位伸出窗外；
（五）不得损坏车内设施或者妨碍车辆行驶、停靠；
（六）不得在车内吸烟、随地吐痰或者向车内外扔纸屑、果皮等废物；
（七）不得携带宠物乘车；
（八）不得在车内从事营销活动及散发宣传品等。
第二十三条 任何单位和个人不得阻挠和干扰公共交通车辆的正常运营。
第二十四条 市交通行政主管部门应当定期组织对经营者的营运服务状况进行考评，考评结果应当作为授予或者取消线路经营权的依据之一。
第四章 设施建设和管理
第二十五条 公共交通设施的建设应当纳入城市规划。航空港、铁路客运站、居住区、长途汽车站、商业中心、大型文化娱乐场所、旅游景点和体育场馆等建设项目，应当按照标准确定配套的公共交通客运服务设施用地。
第二十六条 主要机动车道应当设立公共交通车辆专用车道、港湾式停靠站；符合条件的单向机动车道，应当允许公共交通车辆双向通行；符合条件的道口，应当设置公共交通车辆优先通行标志、标线、信号装置。
第二十七条 在营运车辆和服务设施上设置广告，除应当符合有关广告管理的法律、法规规定外，广告的内容、位置、面积等还应当符合公共交通管理的要求。
第二十八条 任何单位和个人都有保护公共交通服务设施的义务，禁止下列行为：
（一）损坏公共交通服务设施；
（二）擅自关闭、拆除公共交通服务设施或者改变公共交通服务设施用途；
（三）在公共交通站位停放非公共交通车辆、设置摊点、堆放物品；
（四）覆盖、涂改、污损、毁坏或者擅自迁移、拆除站牌；
（五）其他影响公共交通服务设施使用安全的行为。
第五章 罚 则
第二十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令停止营业、没收其非法所得，并处以1万元以上2万元以下罚款：
（一）未取得线路经营权擅自从事公共交通营运的；
（二）擅自转让线路经营权的；
有第（一）项行为的，可以暂扣营运车辆。
第三十条 违反本办法规定，擅自停止营运的，责令改正，并处1万元以上3万元以下罚款，情节严重的，取消线路经营权。
第三十一条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令改正，并处以500元以上3000元以下罚款，造成损失的，应予赔偿：
（一）损坏公共交通服务设施的；
（二）擅自关闭、拆除公共交通设施或者改变公共交通服务设施用途的；
（三）不按规定检测车辆的。
第三十二条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令改正，并处以500元以上3000元以下罚款，造成损失的，应予赔偿：
（一）在公共交通站位停放非公共交通车辆、设置摊点、堆放物品的；
（二）覆盖、涂改、污损、毁坏或者擅自迁移、拆除站牌的；
（三）其他影响公共交通服务设施使用安全的行为。
第三十三条 违反本办法规定，公共交通驾驶员、乘务员有下列行为之一的，责令改正，并处以100元以上300元以下罚款：
（一）未按照规定的线路、站点、班次及时间营运的；
（二）压车、压速、车辆到站不停或者在规定站点范围外停车上下乘客的；
（三）以不正当的手段招揽乘客或者干扰其他车辆正常运行的。
第三十四条 违反本办法规定，公共交通驾驶员、乘务员擅自停止车辆运营的，由其所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）阻挠或干扰公交车辆正常运营的；
（二）公然侮辱或殴打司乘人员的。
第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。
第三十七条 行政管理人员在执行公务中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十八条 本办法自2008年1月1日起施行。
