最高人民检察院关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定

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电信网间互联法律责任研究

王 春 晖

内容提要：公众电信传输网络或服务商之间的联接，目的是为了允许一个电信业务的提供商的用户能够通过另一个提供商所提供的接入服务与另一个提供商的用户进行通信联系。电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合以及诚实信用的原则实现互联。本文重点就电信网间互联的必要性和法律责任进行了研究，着重对违反网间互联的法律责任进行确定，并对违反网间互联行为所引起的法律后果的惩处提出了立法建议。
关键词：电信网 互联互通 法律性质、法律责任

破除垄断，鼓励竞争，是建立社会主义市场经济的内在要求，也是中国电信监管的主要原则。电信业的竞争与其他行业的竞争有所不同，其具有全程全网、联合作业和规模经济的特征。这就决定了电信业只能是一个比较竞争而不是完全竞争的行业，是一个必须在政府监管下有序的竞争的行业。根据西方发达国家的经验电信业在引入竞争后，大都是通过政府监管而实现的。党的十六大明确地提出了以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的战略目标，这不得不使中国电信业的经营者认真地思考，中国电信服务市场的发展是否是理性的？也不得不使中国电信的管理层认真地思考，中国电信监管的难点究竟何在？目前，中国电信市场已形成了以中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫通等为主的5+1的竞争格局。电信网间互联管制就是伴随着电信业引人竞争而出现的新课题，它涉及政策、经济及技术方方面面的问题，是电信改革中最重要的环节之一。必须承认，中国电信业是由国有企业为主体的，因此，中国电信业的竞争必须从有利于维护网络与信息的安全，必须从有利于国家电信业整体实力的提高出发。在中国电信业引入竞争的初期，互联互通要解决的主要是如何使新进入者能够与在位电信运营企业进行竞争的问题。随着电信改革的不断深入，互联互通中通而不畅的问题日益突出，使我国的互联互通陷入了一个艰难的困境。网间结算政策不合理、政府管制不力、大运营商有意阻挠的原因等观点有其正确的一面，但都不是根本原因，根本原因在于没有根据电信改革的发展，结合电信业的特点来调整互联互通管制政策。一个时期以来，一些电信运营商违反国家有关法律、法规，采取不正当手段，人为设置障碍，干扰、阻碍网间互联互通，有些地方甚至发生砍断正在使用中的通信电缆的恶性事件，严重的影响了电信网的安全畅通，损害了广大电信用户的权益。为此，2003年7月国务院办公厅转发了信息产业部、发改委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》（下称“国办75号文”），“国办75号文”指出：政府将加大行政执法力度，对擅自破坏通信设施、中断或租碍电信网间通信以及有其他违法、违规行为的单位及有关个人，依法从严处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
目前，电信网间互接中最突出的问题，是“通而不畅”。特别是IP长途电话网长期处在通而不畅的状态，网间接通率远远低于双方在互联协议中约定的标准，有的地方的接通率仅为3%，如此严惩低劣的通信质量，不但损害了通信企业的信誉，特别是损害了广大的电信用户的通信权益。为此，一些电信经营者不断地向通信主管部门申告，用户也依法向电信监管部门投诉，但是问题就是得不到满意解决。各电信运营商及广大的电信用户呼唤《电信法》尽快出台，对互联互通作出更明确的规定，特别是对人为制造电信网间通信中断和网间通而不畅的行为给予严厉惩处，以确保网络的畅通，切实维护电信经营者和电信用户的合法权益。
本文拟就电信网间互联的必要性和有关法律责任进行研究，目的是希望这些问题能够得到电信管理层和电信经营者的重视，并在电信立法中能予以参考。
一、电信网间互联的必要性
电信服务的基础是传输，传输的载体是网络。如果没有一个四通八达的通信网络，国家的经济活动就无法正常进行，广大人民的交往与联系就难以实现。我国电信业在引入竞争机制后，电信市场由独家经营者垄断的局面已经打破，一个多元化竞争的电信市场结构已初步形成。然而，由于主导的电信运营商占据了本地电话业务中的绝大部分市场的份额，而且它拥有本地电话中的重要基础电信设施，互联互通的主动权掌握在其手中，这样对非主导的电信业务经营者进入电信业务市场及电信网间互联就构成了实质性的影响。① 新的电信运营商要想参与电信市场的竞争，必须利用主导的电信运营商的网络和其用户资源，只有这样新的电信业务经营者才能生存和发展，真正的电信市场的竞争格局才能形成。
互联，是指建立电信网间有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者提供的业务。国际电信联盟（ITU）规定：互联，是指网络服务提供商为联接设备、网络与服务所作的商务与技术安排，目的是为了使得用户能访问其他网络提供商的用户、服务及网络。WTO将电信网间互联定义为：互联互通，是指公众电信传输网络或服务商之间的联接，目的是为了允许一个提供商的用户能够通过另一个提供商所提供的接入服务与另一个提供商的用户进行通信联系。根据以上定义，可以看出互联互通有两个基本属性，即：强调电信网络之间直接的物理联接，以及确定互联互通的最终效果，是实现用户跨网络的沟通或跨网络的享受服务。我国电信的网间互联制度主要包括：公用电信网间的互联、公用与专用电信网间的互联、IP电话网与其他电话网间的互联、电信网间互联费用与结算制度、互联网骨干网互联结算制度以及电信网间互联争议解决制度。
应该指出，电信网间互联是国家为了建立电信网之间的有效通信联接，依法促使提供电信服务的经营者将他们的设备、网络、业务连接起来，使某一电信业务经营者的用户与另一电信业务经营者的用户进行通信或使用另一电信业务经营者提供的电信业务。《电信条例》专门规定了网间互联的法律制度。《条例》明确规定：主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联要求。②这一规定是强制性的，不管互联一方愿不愿意，电信网间一定要实现互联。GATS“电信服务附件”也规定，每一成员方应确保按合理和非歧视原则和条件，给予其他成员方的服务提供者接入和使用公众电信传输网及其他服务。因此，无论是主导的电信业务经营者还是非主导的电信业务经营者一定要明白：互联互通的法律关系不能简单地理解为两个或者若干个电信业务经营者之间平等的通信市场主体之间的法律关系，而是国家凭借公权力对互联互通进行干预的法律关系。国家要求电信网之间应按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则，实现互联。尽管《公用电信网间互联管理办法》要求，互联双方省级以上机构按照《合同法》及国家有关规定签订互联协议。然而，合同法中的自愿原则在互联协议中是具有限制性的。互联互通是主导的电信业务经营者的法定义务，应不折不扣地履行，除非出现法定事由，主导的电信业务经营者不得以任何理由拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联要求。为此，《公用电信网间互联管理规定》对电信业务经营者的互联义务、互联点的设置及互联费用的分摊与结算、互联协议与工程建设、互联时限与互联监管、互联后的网络管理等作出了强制性的规定。在具体执行中，作为通信行政相对方的电信业务经营者必须做到：
（一）遵守网间互联的法律制度。电信法律、法规对电信网间互联的调整所形成的网间互通法律制度，通信管理相对方必须遵守。否则，管理相对方将受到通信行政主管机关的处罚；
（二）服从通信行政命令。通信行政主管机关的有关互联互通的管理意志通过各种行政命令表现出来，各电信经营者均必须服从。即使有些行政命令不当，在通过法律程序改变或撤销之前，任何通信相对方都不得拒不执行；
（三）协助互联互通的行政管制。协助互联互通的行政管制是通信相对方的权利，也是通信相对方的义务。因为通信行政主体从事国家通信行政活动事关社会和国家的利益，通信行政相对方必须予以配合，这是法律赋予通信行政相对方的法定义务。
二、电信网间互联中的法律责任
电信网间互联中的法律责任是指由于违反国家互联互通的行为而应当承担的法律后果。通信管理相对人如果不执行有关互联互通的法律义务，或者作出了法律、法规所禁止的行为，就具备了违法行为的构成条件，必须承担这种违法行为所引起的法律后果。如果这种违法行为已达到了非常严重的状态，有关责任人将承担刑事责任。国家对人为制造网间互联障碍的当事方必须依法给予严惩，否则不足以震慑破坏网间互联的责任人。按照违法性质和程度的不同，互联互通中的法律责任可分为行政责任、民事责任和刑事责任。
（一）关于网间互联中的行政责任
网间互联中的行政责任，是指实施了网间互联法律、法规或规章所禁止的行为而引起的行政上必须承担的法律后果。根据现行的有关网间互联的法规和规章，互联互通中的行政责任主要有：罚款、责令改正、责令停业整顿。
《电信条例》第七十三条规定：违反本条例规定，有下例行为之一的，由国务院信息主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正，处5万元以上，50万元以下罚款；情节严重的责令停业整顿：
（1）拒绝其他电信业务经营者提出的互联互通要求；
（2） 拒不执行国家信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依法作出的互联互通决定的；
（3）向其他电信业务经营者提供网间互联的服务质量低于本网及其子公司或者分支机构的。
由此可见，我国现有的互联互通中行政相对方的行政责任的法律后果，只有行为罚和财产罚，没有设置人身罚和申诫罚。而且，财产罚中的5万元以上，50万元以下罚款太轻，对违法者的惩罚力度不够；行为罚中的“责令停业整顿”,即：通信行政主管机关责令违反网间互联的当事方停止生产和经营活动的处罚，实质上是一种虚设，实践中不可能实施。笔者建议在《电信法》立法中应增加对违反网间互联的当事方财产罚的数额；在行为罚方面应以限制违反网间互联的当事方的业务或停止其新业务经营的处罚为主；应建立互联互通公示制度，对于故意制造网间互联中的通而不畅的电信经营者、主要负责人和主要责任人在媒体上公开通报。当然《电信法》在人身罚方面也必须有所作为。
为落实国务院办公厅转发信息产业部等六部门《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》，信息产业部专门制定了《关于加强依法治理电信市场的若干规定》（下称《若干规定》）。《若干规定》对擅自中断或限制网间通信、影响网间通信质量、擅自启用码号资源、拖延开放网间业务和拖延开通新业务号码、违反网间互联结算规定等行为作出了严厉的禁止性规定，特别是对违反上述禁止性规定的责任人设置了人身罚。《若干规定》规定：对擅自中断或阻碍网间通信行为的运营商的主要领导将给予记过处分，对直接责任人给予记过或记大过、降级、撤职直至开除的行政处分。
（二）网间互联中的民事责任
互联互通中的民事责任，是指互联双方作为民事主体，在违反了民事义务（主要是合同义务）时所应承担的法律责任。这是实施违法行为必须引起的法律后果，也是民事法律对违法者的一种制裁。 应该指出：我国《电信条例》所调整的法律关系不仅限于行政法律关系，也调整电信服务过程中当事方的民事法律关系。互联互通中的民事责任主要有以下三个特征：
1、主要是财产责任。民事法律关系是以财产关系为主要内容的法律关系。因此，违反民事义务，侵犯民事权利的责任主要是财产责任。例如，主导的电信业务经营者提供的网间通信质量低于其网络内部同类业务的通信质量，给其他的电信业务经营者造成直接经济损失的，应当予以经济赔偿。受损害的一方可以依法提起民事诉讼，寻求司法救济。
2、违反网间互联一方的当事人不仅侵犯了另一方当事人的利益，更重要的是侵犯了广大电信用户的利益。例如，制造互联互通中“通而不畅”的一方当事人，不仅侵犯了另一电信经营者的权益，主要的是损害了另一电信经营者用户的权益。因此，制造“通而不畅”的当事方不但要向另一受损害的电信经营者承担民事责任，还应向该电信业务经营者的用户承担民事责任。
3、网间互通中的民事责任可以由法律直接规定也可以由当事人协商决定。民事责任有法律直接规定的，也有当事人自行约定的。在双方签订的互联协议中，当事方在明确了互联工程进度时间表、互通的业务、互联技术方案，与互联有关的设备配置、互联费用的分摊、互联后的网络管理以及网间结算等实体和程序性内容之后，必须明确约定违反互联协议的责任方应承担的违约责任。对于互联协议中的当事方来讲，不履行或不适当履行互联协议的直接法律后果就是承担违约责任。《合同法》第107条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。依合同法规定，互联一方不履行或者不适当履行互联协议所应承担违约责任主要包括：继续履行和赔偿损失。互联协议与一般的民事协议不同，违约一方对互联协议的继续履行是依国家强制力为保障的，不论违约方是否愿意，其继续履行互联协议的义务是强制的。违反互联协议的违约方所承担的违约赔偿责任主要有：
a、主导的电信业务经营者拒绝向非主导的电信业务经营者提供与互联有关的网络功能的信息，以及与互联有关的管道（孔）、杆路、线缆引入口及槽道、光缆（纤）、带宽、电路等通信设施使用信息的；
b、主导的电信业务经营者对非主导的电信网网间互联、互联传输线路必须经由主导的电信业务经营者的通道、杆路、线缆引入口及槽道等通信设施时，主导的电信业务经营者不予配合提供使用，或附加任何不合理条件的；
c、电信业务的经营者无故拖延互联时间的；
d、电信业务的经营者违反信息产业部制定的相关网间互联要求规范和技术规定的；
e、电信业务的经营者不按互联协议规定的结算周期进行网间结算，无故拖延向对方结算费用的；
f、主导的电信经营者未与对方协商单方面变更互联点的；
g、当网间通信质量不符合要求时，电信经营者对网间路由组织、中继电路、信令方式、局数据、软件版本的调整不予配合的；
h、当互联一方发现网间通信障碍时，通知对方协助处理通信障碍，对方不予配合的。
按照《公用电信网间互联管理规定》的规定，有以上情形给其他的电信经营者造成直接损失的，应予以经济赔偿。笔者认为，从公平和等价交换原则来看，当互联一方不履行互联协议规定的义务或者履行协议义务不符合约定时，给对方造成损失的，损失赔偿额应相当于违约所造成的损失，这个损失应包括协议履行后可以获得的利益。
在实践中，互联双方在签订互联协议时，都回避对违约责任的约定，这是极不正常的。事实上，违约责任制度是作为保障互联协议全面履行的一种重要措施，在互联协议中应居于一个十分重要的地位，互联当事方一定要给予高度的重视。③
（三）网间互联中的刑事责任
刑事责任是指行为人实施了刑事法律所禁止的行为，依照刑事法律规定所必须承担的法律后果。刑事责任是严格的行为人个人责任，是最严厉的一种法律责任。纵观近几年发生的互联互通中的恶性事件，有些事件已经不是行政法律或民事法律调整的范畴了，例如有些地区的电信业务经营者以拦截过网呼叫、擅自封闭局向等手段人为地中断电信网间通信，有些地区的电信经营者竟然用刀或锯，截断对方正在使用中的通信电（光）缆。这些无视国家法律、法规的行为，严重地扰乱了电信市场秩序，产生了严重的社会危害性，侵犯了不特定多数人的权利。为了严厉打击人为中断电信网间互联的恶性行为，对于已触犯刑事法律，构成犯罪的，必须移交司法机关依法追究其刑事责任。对以下破坏网间互联互通的情形，情节严重的应当依法追究刑事责任：
1、 擅自中断网间互联互通或者接入服务，关闭或限制原已互联互通的网间通信业务的；
2、 擅自对其他电信运营企业的业务进行限呼、拦截的；
3、 没有严格执行网间安全保障责任制度和通信障碍处理机制，导致网间通信严重障碍，甚至造成重大事故的；
4、 故意或过失破坏或损坏电信线路及其他电信设备防碍电信运营企业依法提供公共电信服务的。
在具体操作时，可依照《刑法》124条以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》第一条第三款的有关规定执行。为此，建议最高人民法院尽快对互联互通恶性事件的处理作出司法解释。
山东省青岛市人民政府


青岛市道路货物运输行业管理规定
市政府

第一章 总则

第一条 为加强本市道路货物运输管理，维护运输市场秩序，促进道路货物运输行业的健康发展，根据国家有关规定，结合本市情况，制定本规定。

第二条 凡在本市行政区域内从事道路货物运输及其搬运装卸和货运服务的单位和个人，均应遵守本规定。农村集体、个人或联户为田间作业和自产自销农副产品而进行的运输不适用本规定。

第三条 道路货物运输及其搬运装卸、货运服务（以下简称道路货物运输）分为营业性运输和非营业性运输两种。
营业性运输是指为社会服务，发生费用结算的运输；非营业性运输是指为本单位或个人生产、生活服务，不发生费用结算的运输。

第四条 青岛市及各县级市、崂山区、黄岛区交通局是本行政区域内道路货物运输行业的主管部门。
各级交通局所属的道路运输管理机关，具体负责本辖区道路货物运输行业的管理。

第五条 道路货物运输行业在国家计划指导下，坚持国家、集体、个体等多种经济形式协调发展的方针，鼓励多家经营，保护正当竞争。

第六条 各级人民政府应加强对货物运输业的宏观控制，防止运力盲目增长。全市营运车辆的投放额度计划由青岛市交通局会同计委、经委、公安等部门编制，报经市政府批准后组织实施。

第二章 开业和停业

第七条 凡欲购置货车从事营业性道路货物运输的单位和个人应于购车前持上级主管部门的批准文件或所在街道办事处（乡镇人民政府）出具的证明，向当地道路运输管理机关提出书面申请，填写《经营道路货物运输购置货车申请表》，经批准的，方可购置。

第八条 申请经营道路货物运输的单位或个人（以下简称货运单位），按下列程序办理开业手续：
（一）持上级主管部门批准文件或街道办事处（乡镇人民政府）出具的证明，向当地运输管理机关提出书面申请，并填写《道路运输业开业申请登记表》。道路运输管理机关应在三十天内作出审批决定。批准的，发给道路运输许可证（以下简称许可证）。
（二）持许可证到当地工商行政管理部门、税务部门申领营业执照、办理税务登记。
车辆营运单位还需持上述证件到原批准的道路运输管理机关按注册营运车辆数领取营运证，到保险部门办理车辆保险手续。
营运证为一车一证，随车携带。

第九条 非营业性车辆从事临时（不满九十天）营业性运输，须经县以上道路运输管理机关批准，并到当地工商行政管理部门申领临时营业执照，按核准车辆数到原批准的道路运输管理机关领取临时营运证后方可经营。

第十条 货运单位要求停业，应在停业前三十日内到原批准的道路运输管理机关、工商行政管理部门办理停业手续。

第十一条 货运单位的分立、合并、迁移以及名称、经济性质等登记事项变更时，应按有关规定到工商行政管理和税务部门办理有关手续，并报当地道路运输管理机关备案。

第三章 营运管理

第十二条 县以上人民政府确定的抢捡、防汛、救灾、战备等国家紧急物资的运输，作为指令性任务下达，各承运单位和上人必须服从调度，保证完成。

第十三条 经省政府批准列入重点港站管理的本市港站及县市以上人民政府确定的重点工程物资的运输和国际国内集装箱道路运输，由所在地道路运输管理机关会同有关部门组织协调，进行合理运输。物资单位或代理单位应在运输前向道路运输管理机关提报运输计划和有关资料。
跨地市和跨区（市）的重点港站的货物运输，由市道路运输管理机关组织协调和平衡安排。

第十四条 本规定第十二条、第十三条规定以外的其他道路货物运输，实行公开交易，择优成交。

第十五条 道路货物运输除即时清结的外，承、担双方应当按有关规定签订运输合同。

第十六条 长大、笨重货物、危险品和国家限运以及需办理检疫、商检、海关、公安、监理手续的货物，货运单位应在托运方出具有关准运证明后，方可承运。承运时，必须符合国家有关运输规定。

第十七条 营运车辆应使用统一的行车路单；非营运车辆跨地（市）运输应按规定申领、填写和携带非营业性行车路单。

第十八条 车籍在本市行政区域以外的车辆，驻本市从事营业性道路货物运输时间超过一上月的，须持车籍所在地县级以上道路运输管理机关的证明，到作业地道路运输管理机关办理有关手续。

第十九条 货运单位应当遵守运输或操作规程，做到安全生产、文明服务。

第二十条 货运单位应按规定收取运输或劳务费用，并使用道路运输专用票据。

第二十一条 严禁伪造、涂改、出卖、转让许可证和车辆营运证。

第二十二条 货运单位应按有关规定向运输管理机关报送统计资料，缴纳管理费。

第二十三条 在货物运输责任期内发生货物丢失、短少、变质、污染、损坏等事故，按交通部颁发的《汽车货物运输规则》等有关规定处理。

第二十四条 货运单位同客户发生经济纠纷时，可向当地道路运输管理机关申请调解，也可直接向人民法院起诉。已订立运输合同的，当事人也可申请合同管理机关进行调解、仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

第四章 监督与处罚

第二十五条 货运单位应自觉遵守国家的法律、法规和本规定，服从道路运输管理机关的依法管理和监督检查。

第二十六条 道路运输管理机关的工作人员执行检查任务时，应按规定统一着装，并出示证件。

第二十七条 对违反本规定第十八条的，由作业地的道路运输管理机关责令限期补办有关手续，并可处500元至1000元罚款；违反本规定第八、九、十、十一、十二、十三、十六、十七、十九、二十一、二十二条规定的，依照《道路运输违章处罚规定（试行）》的具体规定予以
处罚。

第二十八条 货运单位违犯工商行政管理、票据管理、物价和税务管理及公安车辆管理等有关规定的，由有关部门依法处理。

第二十九条 道路货物运输单位对道路运输管理机关所作的处罚决定不服的，应在处罚决定书送达后十五日内向同级交通局申请复议；对复议决定不服的，可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以依法直接向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行
处罚决定的，由作出处罚决定的道路运输管理机关申请人民法院强制执行。

第三十条 道路运输管理机关工作人员必须认真履行职责，秉公执法。对滥用职权、营私舞弊、索贿受贿者，按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则

第三十一条 青岛经济技术开发区的道路货物运输行业管理，由开发区交通管理部门参照本规定执行。

第三十二条 本规定具体执行中的问题，由青岛市交通局负责解释。

第三十三条 本规定自发布之日起施行。



1992年6月18日