湖南省教育厅关于印发《湖南省研究生培养创新基地建设管理暂行办法》的通知

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章剑生 浙江大学法学院 教授

关键词: 行政复议/立法目的/司法化
内容提要: 行政复议立法目的统帅行政复议法的基本原则，并衍生出行政复议的所有具体规范。从《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）到《行政复议法实施条例》（2007），行政复议与行政诉讼的关系从“依附”到“独立”，进而，行政复议立法目的也从“监督”到“解决行政争议”。这种变化也影响到行政复议具体制度的内容。行政复议立法目的是多重的、有层次的，何者为首选需要在个案中予以权衡。“解决行政争议”是实现行政复议立法目的的手段，不是立法目的本身。


一、问题的提出
如果把上个世纪50年代《财政部设置检查机关办法》（1950年1月15日政务院批准）第6条中的“申请复核处理”之规定，当作是“行政复议制度的雏形”的话，[1] 那么行政复议制度史在中国已有半个多世纪了。[2] 统一行政复议制度的建立标志当是1990年的《行政复议条例》。该条例是1989年《行政诉讼法》配套的立法工程，因此《行政诉讼法》框架在《行政复议条例》中的痕迹十分明显。1999年《行政复议法》和2007年《行政复议法实施条例》使行政复议制度从行政诉讼的身影背后走了出来，成为一种独立的法律制度。

晚近的10余年来，一个毋庸置疑的事实是，全国各级行政复议机关受理的行政复议案件数量长期在低位徘徊，并远远低于同期的行政诉讼案件数量。这多少可以说明行政复议的立法目的基本上处于虚置状态，与现实的要求相距甚远。同时我们也可以发现，即使在受理的行政复议案件中，相当高的维持率也多少透露出这个问题的严重性。[3] 早期当行政复议作为行政诉讼的配套工程时，这个问题并那么不引人注目。但是，在21世纪之后行政纠纷骤增、违法行政四处蔓延的社会背景下，行政复议立法目的被重新关注，成为修改行政复议法时不可绕过的基本问题之一。

社会是在不断地变迁，但法律却是相对静止的。观察行政法的现象，既要从法的文本与个案着眼，也要从“大历史”的视角作切口。本文试图通过立法史的视角，分析既有立法文本中所表述的行政复议立法目的，揭示出它在不同时期的内容以及演变过程。本文所要表达的一个基本观点是，行政复议多重的立法目的应当根据不同时期的社会变迁需要调整它们的次序，并根据它们的次序修正行政复议的相关制度，以回应依法行政的需求。

二、既有立法文本的分析
行政相对人抱怨行政行为的正当做法是通过国家预定的法律程序挑战它的合法性。在法治主义下，这种法律程序主要是行政复议和行政诉讼。如果对行政信访不存有偏见的话，那么它可以作为前两者的一种补充性的法律程序。依照这三个法律程序构建的三个法律制度，分别已有法律、行政法规——《行政诉讼法》、《行政复议法》和《信访条例》——加以规范，且已经有了多年的实践经验。
立法目的是任何一个法律制度的灵魂。立法目的衍生出法律原则，并借助于法律原则源源不断地形成法律规范，并最终服务于立法目的之实现。立法目的如何设计，决定着法律原则、法律规范的内容表述。因此，面对行政复议在实践中不尽人意的斑斑点点，若要尝试着寻找加以抹去的方案，那么，从行政复议的立法目的着手，行动的方向大致是正确的。有关统一的行政复议制度的立法，它们分别是《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）和《行政复议法实施条例》（2007）。关于它们的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：
法律、法规名称 立法文本内容 排列次序
《行政复议条例》 为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。 “维护和监督”
“防止和纠正”
“保护”
《行政复议法》 为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 “防止和纠正”
“保护”
“保障和监督”
《行政复议法实施条例》 为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

“解决行政争议”
“建设法治政府”
“构建社会主义和谐社会”

（一）行政复议制度的法律地位：从“依附”到“独立”
《行政诉讼法》一出台，因其携带了“民告官”这一质朴的道德诉求，在上个世纪90年代初成了社会民众关注国家政法的焦点。因《行政复议条例》是为《行政诉讼法》而生，曾被当作行政诉讼制度上的一个并不起眼的附件，所以，人们对它的立法目的如何表述似乎没有多大的兴趣。其实，从《行政复议条例》的立法目的表述中我们可以发现，它其实是不“甘心”处于行政诉讼的依附地位，否则，它也就没有必要刻意地将行政诉讼立法目的次序在《行政复议条例》中作重新排序，并增加了“防止和纠正”之内容。这种举动可以解释为它想表达与行政诉讼之间有着若干质的区别点。可见，在《行政复议条例》下，尽管行政复议是行政诉讼的一个厚重的影子，但它已经有了十分明显的“独立”倾向。当时一本基于《行政复议条例》而编写的著作称：“行政复议制度之所以能够独立于行政诉讼制度外得以产生和发展，一个主要原因就是由于它能够在很大程度上将行政争议解决在行政系统内部，从而有助于维护行政机关的威信，提高行政效率。” [4]这个解释者显然已经看到了这一点。

在经过了近10年的实践之后，到了《行政复议法》的颁布，行政复议才被正式确立为与行政诉讼平起平坐的一种独立的法律制度。这倒并不是因为《行政复议条例》升格为《行政复议法》，而是《行政复议法》本身摆脱了对行政诉讼的依附。如行政复议受案范围的规定不再亦步亦趋《行政诉讼法》，使得行政复议具有了自身的独立性。《行政复议法》的立法草案说明开宗明义：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。” [5]国务院法制办在相关文件中也重申了这一立法精神：“从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度认识行政复议法的重要意义，扎扎实实地学习好、宣传好行政复议法行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”“行政复议是行政机关自我纠正错误的活动，有错必纠是行政机关应尽的责任。” [6]可见，《行政复议法》中的行政复议是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。在这种监督制度中，虽然行政复议也有与行政诉讼配套的内容，但它们是次要；虽然行政复议也有“保护权益”的内容，但不妨把它看作是监督的一种反射效果。

（二）行政复议的立法目的：从“监督”转向“解决行政争议”
进入21世纪之后，随着城市房屋拆迁、农村土地征收的不断扩展，官民矛盾十分突出，严重影响了社会稳定。由于行政复议定位于行政机关“内部自我纠正错误”，结果它的“官官相护”的社会形象越来越高大，压垮了社会民众通过行政复议获得权利救济的信心。除非提起行政诉讼依法必经复议程序，否则行政相对人一般不会轻易启动行政复议程序，寻求权利救济；行政相对人即使动用了行政复议程序，有时也是为获取有利于行政诉讼的证据材料。而在行政机关内部，由于上下级机关之间在GDP政绩观的利诱下，自觉或者不自觉地结成了一个利益共同体。在这个利益共同体的各方努力下，行政复议“内部自我纠正错误”的立法目的也经常在它的“内部程序”中“流产”。行政复议制度其实已经到了外部不能“保权”，内部不能“纠错”的窘境，成为依法行政的“鸡肋”。
由违法的行政活动引发的社会民众不满情绪，日积月累逐渐形成了一股强大的影响社会稳定的压力。中央决策高层审时度势，提出应对这一社会矛盾的一系列重大决策。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。这一党政联合发文所透出的信息是，行政争议数量的急剧高升，且在现有法律制度框架中得不到有效的化解，已经成为社会不能稳定的根源。2007年的《行政复议法实施条例》为了回应、落实这个“意见”的精神， [7]不以自己属于下位法的地位为限，另行拟定了行政复议的立法目的。这在立法史上也尚属罕见。在《行政复议法实施条例》之下，“行政复议是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等特点。” [8]至此，在没有修改《行政复议法》的前提下，通过《行政复议法实施条例》实现了行政复议立法目的之转换。之后，这一被改换的行政复议立法目的在“大调解”中又获得了进一步强化，同时也成为行政复议“创新”的合法性依据。

三、从立法目的演变中读出的内容
（一）“监督”抑或“保权”
行政复议的立法目的之一是监督行政机关依法行使职权，这在立法层面上一直是一种主流观点。 [9]“监督”具有维护法制统一的功能。在法制统一下个人的合法权益因此受到保护，属于“反射效果”。“保权”（即保护权利）在《行政复议条例》和《行政复议法》中也被列于立法目的之中，与《行政复议条例》相比，“保权”在《行政复议法》立法目的的次序被前移到第二位，表达了立法者旨在提升行政复议的“保权”功能。 [10]

令人奇怪是，《行政复议法》虽然提升了“保权”的立法目的，但是，它的制度设计却主要是为“监督”，并具体转化一种内部纠错制度。作为一种内部纠错制度，行政复议程序运行明显呈公文行政化，如行政复议决定书的层级拟稿、审核与签发等。在这样的法律程序中，“保权”的立法目的难以实现，依法办案也难以保障。 [11]因为，在这样的内部纠错程序中，申请人不能全面介入行政复议程序，并可利用最低限度的程序权利对抗被申请人，从而维护自己的合法权益。可见，《行政复议法》中貌似十分周到的立法目的，却隐含着难以调和的内在紧张。内部的监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制 [12]）与外部的保权关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它挤压在同一法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭，如附带审查的转送等；一些具体制度在实务操作花腔走样，如不准申请人复制且只能看、抄写被申请人答辩材料等。

我们必须承认，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》的确“突出了对申请人权利的保护，……‘维护’、‘监督’、‘防止’、‘纠正’和‘保护’这些关键词的顺序的变化意味着更强调了行政复议对公民权益的保护作用。”。 [13]在这里，无论是推崇“监督”还是“保权”，都无助于行政复议中现实问题的解决。一部法律中多重立法目的并非不可以设置，但需要有协调好它们之间发生冲突之后的权衡准则。

（二）“解决行政争议”是手段抑或目的
当《行政复议法实施条例》把行政复议的立法目的移到了“解决行政争议”之后，它与《行政复议法》中的“监督”、“保权”等立法目的又该如何各就各位呢？以这几年的行政复议实务观察看，以“解决行政争议”作为立法目的的行政复议制度，有时不能同时兼顾这两个立法目的，甚至这两个立法目的可能被牺牲。尤其是在“大调解”工作思路的引入之后，在各种“维稳”指标的压力下，“监督”变成了是非不分的和稀泥，“保权”则成为花钱买平安的替换词。其实，“解决行政争议”与“监督”、“保权”之间，应当是一种手段与目的的关系，即通过解决行政争议的手段，达到“监督”、“保权”的立法目的。现在把手段当作了目的，实有本末倒置之嫌。
上述这样的定位并非贬损行政复议在“解决行政争议”上的重要性。事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。但是，如果一味追求行政争议被解决，而不顾解决行政争议的合法性、正当性，那么，即使行政争议被解决了，行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也仍然无法实现。《行政复议法实施条例》对行政复议立法目的所作的变动，虽然保持了政治上的“正确”性，但是它的合法性是可疑的。当行政复议被加入了“大调解”行列之后，它就成为多种“纠纷调解”的手段之一。过度的功利性追求，只会掏空《行政复议法》立法目的的内容。
（三）与行政诉讼关系：“司法化”
广东省惠州市人民政府


惠州市人民政府令

第36号



《惠州市农村独生子女纯生二女结扎夫妇基本养老保险暂行办法》业经2006年11月13日九届79次市政府常务会议审议通过，现予发布。

代市长：李汝求
二OO六年十一月三十日

惠州市农村独生子女纯生二女结扎夫妇基本养老保险暂行办法
第一章 总则

第一条 为建立我市农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险制度，保障其老年的基本生活，维护社会稳定，根据国家和省的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市农业户口、符合计划生育政策的农村独生子女、纯生二女结扎夫妇。
第三条 凡男未满60周岁、女未满55周岁的本市农村独生子女、纯生二女结扎夫妇（以下简称参保人），可按本办法参加基本养老保险。
本办法实施时，参保人符合本办法第二条规定的参保条件，同时符合参加城镇职工基本养老保险或农村基层干部基本养老保险的，由参保人自愿选择参加其中一种基本养老保险，不得同时参加两种基本养老保险。
第四条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险实行县、区统筹，以镇乡政府（街道办事处）作为参保单位，给符合本办法第二条、第三条规定的参保人办理基本养老保险。
第五条 本办法实施前，男已年满60周岁、女已年满55周岁的农村独生子女、纯生二女结扎夫妇，按月发放老年津贴至本人终老。
老年津贴的标准为每人每月100元（市政府补助40元；县、区，镇乡政府或街道办事处补助60元，具体分担比例由县、区政府决定。老年津贴从本办法实施的次月起发放。
第六条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险遵循下列原则：
（一）基本养老保险由各县、区政府组织实施，基本养老保险费由参保人和市、县区、镇乡政府（街道办事处）（以下简称各级政府）合理负担；
（二）参保人享受基本养老保险待遇以缴费为前提条件，坚持权利和义务相对等。
（三）缴费和待遇水平与本市农村经济发展、参保人的经济承受能力和基本生活需求相适应。
第七条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险实行完全积累的个人账户模式。
第八条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金及其收益按国家规定免征税、费。
第九条 各级政府应保证农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金的征集和待遇给付，并按本办法规定对农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险实行财政补助，所需资金纳入财政预算。
第十条 市、县区劳动保障行政部门负责农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险的组织实施和管理。
市社会保险基金管理局负责农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险业务指导，各社保分局负责经办辖区内参保人员基本养老保险关系的建立和基本养老保险待遇核发以及老年津贴发放等具体业务。
市、县区人口计生部门负责农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险参保对象和领取老年津贴对象资格的审核、确认。
县、区地税部门负责农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金的征集。
县、区财政部门负责农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金财政专户的管理。
县、区审计部门依法对农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金的收支情况进行审计监督。

第二章 基本养老保险基金的征集

第十一条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金的来源：
（一）参保人缴纳的基本养老保险费；
（二）各级政府给予的基本养老保险费补助；
（三）基本养老保险基金收益；
（四）其他收入。
第十二条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险统一按上年度全市在岗职工月平均工资的50%为缴费基数，缴费比例为18%，其中16.5%由市、县区、镇乡政府（街道办事处）分别按5.5%、8%、3%的比例分担，参保人个人缴纳1.5%。
县、区，镇乡政府（街道办事处）所分担的比例，在保证11%比例不变的情况下，县、区政府可根据本地区实际作相应调整。
第十三条 市、县区财政应将本级政府负担的农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险费补助和老年津贴纳入当年财政预算。
市财政部门应将当年市财政所负担的基本养老保险费补助和老年津贴，于当年的1月和7月分两次拨付到各县、区财政，各县、区财政应将本级财政负担和市财政拨入的基本养老保险费补助按月拨给各镇乡政府（街道办事处）；各镇乡政府（街道办事处）应将本级负担和市、县区财政拨入及代收参保人应缴纳的基本养老保险费，于当月的20日前向当地地税部门缴纳。
参保人个人缴纳的基本养老保险费，由各镇乡政府（街道办事处）负责代收代缴。参保人应于每月15日前向镇乡政府（街道办事处）缴纳基本养老保险费。
第十四条 参保人以公民身份证号作为唯一终身的社会保障号，社会保险经办机构按社会保障号为参保人建立基本养老保险个人账户。参保人缴纳的基本养老保险费和各级政府给参保人个人的基本养老保险费补助一并计入个人账户。个人账户用于本人养老，在基本养老保险关系终止前不得提前支取。
第十五条 个人账户从各级政府的基本养老保险费补助和个人缴费全部到账之日起计息，参照本市城镇职工基本养老保险个人账户计息规定执行。
第十六条 地税部门应根据同级社保部门提供的应收台账信息按时征收基本养老保险费，征收后将征缴信息实时交换给同级社保部门，并将征收到的基金于当月26日前足额缴入本县、区财政专户。
第十七条 建立农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险储备基金制度，储备基金由各县、区按当年基本养老保险费征集总额的5%建立，各县、区应把当年的储备基金纳入财政预算,并在次年4月底前将资金划入本级基本养老保险储备基金财政专户。
农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险储备基金主要用于：
（一）长寿者个人账户养老金支付完毕后的不足部分支出；
（二）基本养老保险待遇调整提高部分支出；
（三）本办法实施之日起5年内，参保人达到领取养老金年龄，个人领取养老金每月低于100元，按100元发给的不足部分支出。
基本养老保险储备基金不足以支付时，由县、区政府负责解决。

第三章 基本养老保险待遇

第十八条 男年满60周岁、女年满55周岁、缴费年限累计满15年的参保人，从申请领取基本养老保险待遇的次月起按月领取基本养老金，直到本人终老。
第十九条 基本养老金月标准为个人账户储存额（含利息）除以180。
基本养老金和老年津贴按月实行社会化发放。
按月领取基本养老金和老年津贴的人员，应于每年6月底前，由本人或镇乡政府（街道办事处）向所在县、区社保部门提供生存证明，逾期没有提供的，从当年7月起暂停发放基本养老金或老人津贴。经证实生存者，予以补发。
第二十条 参保人达到领取养老金年龄时，缴费年限累计不满15年的，可以不申领一次性养老保险待遇，可继续缴费至满15年，满15年后按本办法规定享受养老保险待遇。继续缴费的资金，仍按本办法第十二条规定的缴费比例执行，继续缴费期间计算缴费年限，不支付基本养老保险待遇。
从本办法实施之日起5年内，参保人如达到领取基本养老金年龄，并且已按本办法规定的时间没有间断参保和缴费的，可选择继续缴费至缴满15年，满15年后按本办法规定享受基本养老保险待遇；也可选择申请按本办法第十九条计发基本养老金，基本养老金每月低于100元的，按100元发放，不足部分在各县、区建立的基本养老保险储备基金中支付。
第二十一条 参保人终止基本养老保险关系的，其个人账户按以下办法结算：
（一）参保人死亡的，其个人账户储存额（含利息）一次性退还给其法定继承人；没有法定继承人的，转入县、区基本养老保险储备基金。
（二）参保人因户籍迁出本市或出国、出境定居终止基本养老保险关系的，个人账户储存额（含利息）一次性退还给本人，并终止基本养老保险关系。
（三）参保人达到本办法规定领取养老金年龄时，累计缴费年限达不到15年，本人又不愿再继续缴费的，个人账户储存额（含利息）一次性退还给本人，并终止基本养老保险关系。
第二十二条 缴费和基本养老金标准根据本市经济发展、人民生活水平提高和储备基金结余情况作适时调整，具体调整方案由市劳动保障、财政部门提出，报市人民政府批准。
第二十三条 参保人按本办法参加了农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险，又按企业职工基本养老保险办法参加了企业职工基本养老保险的，其基本养老保险待遇按下列办法处理：
（一）参加了城镇职工基本养老保险，达到城镇职工基本养老保险按月领取养老金条件的，按本办法建立的个人账户储存额（含利息）转入城镇职工基本养老保险个人账户（不合并计算缴费年限），按城镇职工基本养老保险的缴费年限核定基本养老保险待遇。
（二）参加了城镇职工基本养老保险，未达到城镇职工基本养老保险按月领取基本养老金缴费年限的，在申请基本养老保险待遇时，城镇职工基本养老保险个人账户储存额（含利息）转入按本办法建立的个人账户（缴费年限合并计算），并按本办法规定计发基本养老保险待遇。

第四章 基本养老保险管理和监督

第二十四条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金实行财政专户管理，专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用或从中提取费用。
第二十五条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险基金的会计核算和财务管理参照财政部、劳动和社会保障部颁布的《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金财务制度》的有关规定执行。
第二十六条 领取老年津贴和参保人员的资格由本村村委会负责申报，经镇乡政府（街道办事处）审核后，报县、区人口计生部门确认，并在本村范围内进行公示，公示期为7日。
第二十七条 农村独生子女、纯生二女结扎夫妇参加基本养老保险后，如发现有不符合本办法实施范围和条件的，除个人缴费部分退给个人外，各级政府的基本养老保险费补助部分全部划入基本养老保险储备基金财政专户，同时终止基本养老保险关系。
第二十八条 参保人发生变动时，参保单位必须在当月向所在县、区社保部门办理增减手续。
参保人在享受基本养老保险待遇条件变更或失去领取条件时，应立即向所在县、区社保部门办理有关手续。

第五章 惩处

第二十九条 单位或个人贪污、挪用、截留市、县区财政下拨的农村独生子女、纯生二女结扎夫妇基本养老保险费补助基金的，依法追究有关单位负责人及责任人的经济、行政和法律责任。
第三十条 参保人或其家属以非法手段获取基本养老保险待遇的，依照《广东省社会养老保险条例》第三十七条规定，追回其全部非法所得，并处以非法所得3倍的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则

第三十一条 每年7月至次年6月为社会保险年度。
第三十二条 本办法自2007年1月1日起施行。