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诉前调解制度规范及具体实施的法律探讨/周来斌

作者:法律资料网 时间:2024-06-23 11:32:29  浏览:8100   来源:法律资料网
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  内容提要:
   随着社会经济的发展和交易活动的活跃,民事、行政行为种类非常丰富、繁杂、多样,相应的法律行为变得更为的复杂并呈现多样化,矛盾纠纷的发生越来越多。如何来解决这些矛盾纠纷,化解利益冲突,除了通过法律途径之外,更多的是通过矛盾双方的协商和第三人的介入调解来解决。我国通过《中华人民共和国人民调解法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对第三方调解行为进行法律规范,从调解委员会到具体调解行为都进行了明确的规范,从而有效的从法律上对调解行为进行指导、帮助和监督,本文就是对诉前调解制度及调解不成的情况下如何保障争议双方当事人采取法律途径即诉讼或者仲裁来解决矛盾纠纷的法律保护的相关法律问题探讨,以期在复杂多样的社会生活中快速、公平、公正解决争议纠纷,减少诉讼成本及化解社会矛盾,推进社会的和谐稳定发展。
主题词:
   诉前调解、诉讼权利的保护
正文:
近年来,随着社会经济的发展,社会交往领域的拓展和深入,社会关系进入复杂多变错综复杂的关系族群,社会矛盾也随之多样化,复杂化、交错化和数量的急剧增加化。如何快速、有效来解决社会矛盾纠纷,息纷止争成为社会、国家迫切需要面对和解决的问题。
   通过法律途径,即诉讼或者仲裁来解决纠纷,化解矛盾无疑是相对公平、公正的一条途径,也是合法权益保障的最后一道权利救济途径。但是,相对来说通过司法诉讼,程序复杂、时间较长、诉讼成本比较高,面对目前相对较快的经济交易和生活节奏,司法诉讼有着一定的滞后性和事后权利救济性,因此,探索一条新的有效快速解决纠纷化解矛盾的途径已成为社会生活必然需求,诉前调解制度便由此而应运而生。
   所谓的诉前调解,即在争议双方当事人通过司法诉讼或者仲裁之前通过第三方的参与,向矛盾争议双方了解情况并进行说服、疏导和协调,最终达成协议,快速解决纠纷,化解矛盾的制度。
   我国目前设立的诉前调解制度主要有《中华人民共和国人民调解法》所规定的调解制度和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》对劳动争议案件进行调解仲裁的法律制度及《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对农村土地承包经营纠纷案件进行调解仲裁的法律制度。相对于诉讼,调解更注重的是对争议双方矛盾的化解,没有繁琐的法律程序,没有严格的事实认定,在不违反法律规定的情况下,尽量遵从道德规范的要求,切实从根本上化解矛盾,快速有效解决纠纷,从经济效益和社会效益上达到资源利用的最大化,从而维护社会的和谐稳定。
   但是诉前调解制度在实际实施过程中,并没有得到应有的重视,在普通民众心里还缺乏一个调解的概念,甚至是法律的概念,同时,在许多法律人的观念中往往也忽视了诉前调解的重要性。作为律师,我本人参与的诉前调节可以说是少之又少(这里说的调解是指在有调解组织参与的情况下),通常本着化解矛盾,以息纷止争为出发点,我们在诉前做了许多的调解工作,即在律师的参与下和矛盾双方进行协商,通过开导与利益权衡往往能达到很好的调解效果,使得许多矛盾纠纷在诉讼之前就能够很好的化解。但是,律师不是合法的调解机构或者调解人,律师参与调解通常都是接受了矛盾双方一方委托而进行的,不能不说从形式上缺乏公正立场。那么本应当由调解组织参与的调解行为为什么没有得到当事人的申请呢,这是目前我们国家调解组织机构迫切需要找到的出口,也是司法行政机关需要重点解决的问题。
   作为法律人,我们最终服务的对象是社会,我们的作用就是促进社会的和谐发展,解决矛盾纠纷,维护社会稳定,促进经济快速、健康、有序发展,为社会的前行预防困难,排除障碍,任何能够快速、公平、公正解决矛盾纠纷的方法和途径都是我们应当重视并在日常的法律实践中经常运用的。为此,笔者认为诉前调解制度还需要加强和完善,特别是在具体实施过程中积极发挥其应有的作用。
   诉前调解制度需要更好的法律宣传,让每一个民众知道诉前调解的存在和作用,在发生矛盾纠纷时能够主动请求调解组织参与调解,从而化解矛盾。
    没有调解,没有诉讼,但不代表没有矛盾,矛盾一旦不能及时化解而累积有可能产生更大的矛盾纠纷甚至最终演变为恶劣的社会冲突。对于一般的民众而言,诉讼或者仲裁需要的诉讼成本比较高,程序比较复杂,普通民众在不具备相对丰富的法律知识的情况下只能委托具有专业法律知识的人代为进行,纠纷当事人为此支出的费用必然会增加,有些甚至是得不偿失,有些当事人考虑到成本问题会放弃诉讼或者仲裁,由此导致的是矛盾无法化解,从而导致矛盾积压甚至矛盾升级。
    通过合法、公平、相对成本较低的途径解决矛盾是民众迫切需要的,笔者认为相应的司法行政机关应当承担起进行法制宣传,特别是对合法解决矛盾纠纷途径的宣传,畅通途径,有必要的情况下组织基层调解组织进行法律宣讲与解答,使得调解制度深深扎根基层民众心里,树立有纠纷找调解的观念,让诉前调解制度的优越性和作用深入民心,民众一旦发生矛盾纠纷立刻能够想到调解组织,能够积极主动的申请进行调解,从而发挥诉前调解制度应有的作用。
    适当的配备调解组织人员及办公条件,有固定的调解地点,能够让矛盾争议当事人随时找得到调解组织或者联系到调解人员。
    诉前调解没有能够起到应有的作用,跟调解组织不够固定,民众不知道有调解组织的存在,知道有调解组织但是不知道到哪里去申请调解,在具体实施中的问题比比皆是,如此下去,诉前调解制度就只是一纸白文,形成空设。不能具体实施的法律就不能称之为法律,一个组织机构的运作需要严谨的工作态度和完备的组织纪律维持。连调解组织都散乱无章,如何能够让民众相信调解组织的作用,又如何能够保障诉前调解制度的实施和发挥应有的社会功能。
    调解组织应当充分发挥接近基层,了解基层情况及对争议双方当事人比较熟悉的地域优势和人文优势,在法律范围内本着公平、公正、化解矛盾的原则,促成争议双方达成调解协议,从而扩大诉前调解的作用与影响,促进社会和谐稳定。
    根据《中华人民共和国人民调解法》第八条规定:“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。”,《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第十条规定:“发生劳动争议,当事人可以到下列调解组织申请调解:(一)企业劳动争议调解委员会;(二)依法设立的基层人民调解组织;(三)在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生,企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”《中华人民共和国农村土地承包合同纠纷调解仲裁法》第三条规定:“发生农村土地承包经营纠纷的,当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。” 可以看出,设立的人民调解委员会都是在基层组织的基础上建立起来的,作为一个较小的组织范围内设立起来的调解组织,调解委员会成员非常接近基层,和基层群众非常熟悉也非常了解基层的基本情况,对争议的矛盾纠纷有一定的了解,对争议双方比较熟悉,便于基层调解组织成员工作的开展,能够及时化解矛盾,最大限度的发挥基层调解组织的功用,树立基层调解组织的威信,使得民众相信法律,相信调解组织,愿意积极主动的向调解组织申请调解,解决双方矛盾。达到调解社会效果和发挥调解作用的良性循环。
    应当加强对诉前调解组织经过调解后达成的调解协议书的执行力,目前法律规定对调解组织的调解协议书的效力的认可程度还不是很高,笔者认为对经过诉前调解达成的调解协议书应当得到法律的认可,在执行力上应当给予调解协议书相应的强制执行力。
    无论是《中华人民共和国人民调解法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》还是《中华人民共和国农村土地承包合同纠纷调解仲裁法》都没有赋予调解协议书法律上的强制执行力,从而从一定程度上减弱了调解组织的调解作用和功效,事实上并不利于调解组织的工作开展,这也是诉前调解制度没有能够起到应有的社会作用的一个原因。
   《中华人民共和国人民调解法》第三十三条第二款规定:“人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”,只有在当事人向人民法院确认了调解协议的效力后才能依法予以强制执行,事实上在程序上给调解协议书设置了一条效力障碍,调解书的最终执行力取决于当事人是否向人民法院申请确认调解书的效力,以及人民法院是否确认调解书的效力,在程序上增加了当事人双方的程序负担,同时在一定程度上减弱了人民调解委员会的调解效力,从而使得争议双方当事人对人民调解委员会的调解效力产生质疑,并不利于诉前调解工作的开展以及发挥其应有的社会作用。
   《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》在第十五条规定的:“达成调解协议后,一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的,另一方当事人可以依法申请仲裁。”并没有规定对劳动争议调解协议书进行法律上的认可,更不用说强制执行力了,劳动争议仲裁程序相对于诉讼程序来说更为复杂,仲裁时限更长,在调解不成需要通过劳动争议仲裁程序,调解成功后乙方不履行调解协议书仍然需要再通过劳动争议仲裁程序,那么劳动争议的诉前调解的效力必然大大折扣,事实上申请劳动争议调解会大大增加劳动的维权成本和维权时间,笔者认为这一点是很不可取的,作为一名专职律师,无论从效率和效力的角度出发,都不建议当事人进行劳动争议诉前调解,可见,诉前调解的法律效力成为了制约诉前调解实施和发挥作用的一个关键因素。
   《中华人民共和国农村土地承包合同纠纷调解仲裁法》甚至根本没有提及调解协议书的效力问题,只是在第四条规定了当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。相对于土地承包经营合同纠纷来说,调解协议一旦一方不履行是没有任何的执行力的,只能再通过仲裁或者诉讼来解决,那么所谓的诉前调解实际上就变得很空洞和苍白无力,可以说立法者的出发点是好的,希望能够尽量多一条途径来解决农村土地承包经营纠纷,但是由于效力和执行力的问题导致土地承包合同纠纷无法真正同过诉前调解达到目的。
   从法学理论上和法律实务实践中加强诉前调解的效力,是诉前调解制度迫切需要得到重视个改进的方面,也是诉前调解起到应有社会作用的关键因素。诉前调解的种种优势和作用,不能因为其效力的问题而导致整个诉前调解工作成果付诸东流。希望在未来的不久该能够得到立法者的重视并做出适当的修改。
   提出一点建议,诉前调解大多数都是没有律师等具有专业法律知识从事专业法律服务的人员参与的,事实上诉前调解离不开法律,违反法律必然导致调解协议的无效,在法律上给诉前调解一个法律支撑和帮助很有必要和意义重大。
职业律师每年都承担一定数量的法律援助案件,是否可以将法律援助项目扩大到诉前调解制度,将参与诉前调解作为法律援助的一项基本援助范围呢?我想,这应当是切实可行的一个方法、方案。有了律师的参与,能够很好的向争议双方当事人解释法律的规定,能够很好的保障诉前调解的合法有效,更能够向普通民众宣传法律知识,预防和减少社会矛盾的产生,起到很好的社会效果。
   诉前调解调解成功了,矛盾纠纷获得化解;如果未成功也可以对纠纷当事人起一个指引作用,那就是在调解不成的情况下,争议双方进行诉讼或者仲裁时可以保障争议双方立案权利,能够使得双方在通过诉前调解途径解决不了矛盾的情况下向法院起诉,在查明事实的基础上做出公平公正的判决。
   《中华人民共和国民事诉讼法》对诉讼时效有着很明确的规定,争议双方一旦超出了诉讼时效的范围向人民法院提起诉讼,那么就会丧失在本案中的胜诉权,一旦对方提出诉讼时效抗辩,就很有可能被驳回起诉,从而使得本应得到保护的合法权益无法受到保护。虽然民事诉讼法规定了诉讼时效中止和中断的情形,但是在实际实施过程中,当事人往往很难提出证据证明诉讼时效中止或者中断的情形。如果争议双方在诉前就已经申请过诉前调解,并经过调解组织进行调解,调解组织在调解过程中制作的调解记录以及调解人员证明的调解过程及事实是可以作为证据证明诉讼时效中止的,从而保障了争议当事人诉讼权利,能够进而通过人民法院的诉讼程序维护自己的合法权益。
   虽然诉前调解制度有着许多优势便于争议双方快速有效解决矛盾纠纷,但是诉前调解制度在具体的实施和发挥作用的过程中有着种种的困难和障碍,需要广大的人民群众、法律人、司法行政机关,从立法、司法和实施过程中予以保护、帮助和保障,只有这样诉前调解制度才能发挥更好的社会作用和承担其应有的维护社会和谐稳定的职责,在解决矛盾纠纷,化解社会矛盾和缓解法院诉讼压力方面起到多方面的作用。社会的发展需要法制的进步,社会的稳定需要及时化解和解决矛盾纠纷,我们应当积极的参与到各种能够解决社会矛盾的途径和事物中去,重视诉前调解,重视调解的法律效力,以最小的成本和资源为维护社会的和谐稳定做出我们法律人应有的贡献。
    
(作者:周来斌 江西问章律师事务所律师)  
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宁波市城乡规划条例

浙江省宁波市人大常委会


宁波市城乡规划条例

(2011年10月28日宁波市第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过 2011年11月25日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准)


第一章 总 则

  第一条 为了科学、合理地制定城乡规划,加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和其他有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
  第二条 本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查以及在规划区内进行建设活动,应当遵守本条例。
  本条例所称的城乡规划,包括城市规划、县(市)域总体规划、次区域规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
  本条例所称的规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围在有关城乡规划中划定。
  第三条 市城乡规划主管部门负责本市城乡规划管理工作。各县(市)城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作。
  市、县(市)城乡规划主管部门可以根据本级人民政府的决定设立派出机构,负责指定区域内城乡规划管理工作。
  其他有关部门和镇(乡)人民政府、街道办事处应当按照各自职责,做好城乡规划管理的相关工作。
  第四条 市、县(市)人民政府可以根据城乡规划工作需要设立城乡规划委员会。
  城乡规划委员会负责审议、协调城乡规划制定和实施的重大事项,为本级人民政府提供城乡规划决策的参考依据。
  第五条制定城乡规划,应当依据国民经济和社会发展规划,与土地利用总体规划相衔接,并体现主体功能区规划的要求,涉及海洋功能区划的,应当与海洋功能区划相衔接。
  制定和实施城乡规划,应当以城乡统筹发展为目标,加大交通、水利、给排水、电力、通讯、燃气、消防等基础设施的投入和共建共享,加强教育、卫生、文化、体育等基本公共服务设施的城乡均衡化配置,改善城乡人居环境。
  第六条 制定和实施城乡规划,应当尊重历史和文化,保护历史文化遗产和传统风貌, 依照有关法律、法规的规定实施历史文化名城、名镇、名村保护,做好历史文化遗产的维护和使用工作。
  制定和实施城乡规划,应当加强对风景名胜区、自然保护区、生态绿带、森林公园、水域、湿地等生态基础设施以及耕地、海岸带等自然资源的保护和管理,妥善处理近期建设与长远发展、自然资源保护与合理开发利用的关系,确保经济、社会与环境的可持续发展。
  第七条 各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。财政和审计部门应当加强对经费使用的监督管理。
  第八条 市和县(市)区人民政府及其城乡规划主管部门应当加强规划研究,建立城乡规划管理信息系统,加强地理信息和各类城乡规划数据库的建设和管理,促进上下级政府和各部门之间有关信息资源的共建共享,提高城乡规划实施及监督管理的效能。
  鼓励开展城乡规划科学技术研究,推广和应用先进技术,创新规划方法和管理手段,增强城乡规划的科学性。
  第九条 城乡规划的制定、修改、实施和监督检查,应当建立健全社会公开和公众参与制度,听取公众意见,接受公众监督。
  经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,应及时向社会公布,任何单位和个人均应当遵守,未经法定程序不得修改。
  任何单位和个人有权对城乡规划的制定和实施提出意见和建议;有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合城乡规划向城乡规划主管部门进行查询;有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理。

第二章 城乡规划的制定与修改

  第十条 编制城乡规划应当按照计划进行。城乡规划编制计划由市、县(市)人民政府城乡规划主管部门组织制定。
  编制城乡规划,应当符合法律、法规、规章和有关技术规范的要求,并使用坐标系、高程系统一的地形图。
  第十一条 城乡规划按照下列规定组织编制:
  (一)本市行政区域编制城市总体规划,各县(市)行政区域编制县(市)域总体规划,跨县(市)区或者跨镇(乡)行政区域的特定区域编制次区域规划;
  (二)城市总体规划、县(市)域总体规划确定的中心城编制分区规划和控制性详细规划;中心城以外区域编制镇的总体规划和控制性详细规划、乡规划以及村庄规划;
  (三)市、县(市)行政区域根据需要编制各类专项规划;
  (四)城市、镇重要地段可以编制修建性详细规划、城市设计。
  县(市)域总体规划编制后,可以不单独编制县人民政府所在地镇的总体规划或者县级市城市总体规划。
  第十二条 城市(镇)总体规划、县(市)域总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、乡规划、村庄规划的编制与审批,依照《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的规定执行。
  第十三条 本市各类开发区(园区)的规划由市、县(市)城乡规划主管部门会同开发区(园区)管委会组织编制,并按有关规定程序审批。各类开发区(园区)的规划应当符合城市总体规划或者县(市)域总体规划。
  第十四条 本市行政区域内跨县(市)区的次区域规划由市城乡规划主管部门组织编制,报市人民政府审批。
  区和县(市)行政区域内跨镇(乡)的次区域规划分别由市或者县(市)城乡规划主管部门组织编制,报市或者县(市)人民政府审批。
  跨县(市)区的次区域规划应当在城市总体规划的基础上编制并符合县(市)域总体规划,跨镇(乡)的次区域规划应当在县(市)域总体规划的基础上编制,经批准后作为该区域其他相关城乡规划编制的依据。
  第十五条 市、县(市)和镇人民政府应当依法组织编制近期建设规划,经市、县(市)人民代表大会常务委员会或镇人民代表大会审议,报总体规划审批机关备案。
  与总体规划同时编制的近期建设规划,应当与总体规划一并依法报批。
  第十六条 城乡规划主管部门可以在城市总体规划、县(市)域总体规划的基础上,组织编制分区规划,用以指导相关控制性详细规划的编制。分区规划由市、县(市)人民政府审批。
  第十七条 市、县(市)行业主管部门应当按照各自职责会同城乡规划主管部门,根据总体规划的要求,对涉及城乡空间安排的基础设施、公益性的公共服务设施、商业网点、水系、绿化、防灾减灾、地下空间开发利用、旧城改造与更新、村庄布局、户外广告设置等组织编制专项规划,报市、县(市)人民政府审批。各类专项规划之间应当衔接。控制性详细规划应当落实各类专项规划的有关内容。
  各区可以根据本区经济社会发展的实际需要,由行业主管部门会同城乡规划主管部门组织编制各类专项规划的实施方案,经区人民政府和市行业主管部门审查同意后,由市城乡规划主管部门审批。
  法律、行政法规对专项规划的编制和审批另有规定的,从其规定。
  第十八条 市、县(市)城乡规划主管部门、镇人民政府可以组织编制重要地段的城市设计,报市、县(市)人民政府同意后,纳入控制性详细规划。城市设计应当对城市建筑、公共空间的形态、布局和景观各要素进行规定。
  第十九条乡人民政府组织编制乡规划,镇(乡)人民政府组织编制村庄规划。乡规划和村庄规划应当从实际出发,结合当地资源条件和社会经济条件,体现乡、村特色和新农村建设的要求,对一定时期内乡、村社会和经济发展、土地利用、基础设施及公共服务设施、人居环境治理等各项建设进行全面部署,实现社会、经济和生态效益的统一。
  第二十条 城乡规划的组织编制机关应当定期对城乡规划的实施情况进行评估,并根据评估情况,依法修改、补充和完善城乡规划的相关内容。
  第二十一条 总体规划的具体内容应当通过次区域规划、分区规划、专项规划、控制性详细规划等规划进行深化和完善。在深化和完善中需要对强制性内容进行变更的,应当依照《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》的规定修改、报批。
  第二十二条 因总体规划、次区域规划的修改,或者经评估确定,需要对专项规划总体布局、层级体系、建设标准等系统性内容进行修改的,应当由组织编制机关报原审批机关同意后编制修改方案。修改后的专项规划按照原审批程序报批。
  前款规定之外的专项规划的局部调整,由组织编制机关采取论证会、座谈会、公示等形式,征求规划地段内利害关系人的意见。城乡规划主管部门应当将局部调整方案报原审批机关同意。

第三章 建设用地规划管理

  第二十三条 按照国家规定需要批准、核准或者以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当依照《浙江省城乡规划条例》的有关规定向城乡规划主管部门申请核发选址意见书;其他建设项目不需要申请核发选址意见书。
  城乡规划主管部门经审查认为符合城乡规划的,应当依法核发选址意见书并提出规划条件;认为不符合城乡规划的,应当书面说明理由。
  第二十四条 建设单位应当在取得选址意见书后一年内取得建设项目批准、核准文件,且应当在取得选址意见书后两年内取得建设用地规划许可证。期满需要延续的,应当在期限届满前三十日内向城乡规划主管部门申请办理延期手续;申请延续的次数不得超过两次,每次延续的期限不得超过一年;逾期未申请延续、延续申请未获批准或者在规定的期限内未取得建设用地规划许可证的,选址意见书失效。
  第二十五条 建设用地的规划条件根据控制性详细规划、专项规划和建设项目的具体情况确定。需要建设单位编制修建性详细规划的,应当在规划条件中予以明确。
  规划条件分为强制性内容和引导性内容,强制性内容一般包括:用地位置、用地面积、用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、公共服务设施、基础设施配套要求和地下空间开发利用要求等;引导性内容一般包括:建筑形式、色彩、风格要求等。城乡规划主管部门可以根据相关规划的要求和建设用地的性质将引导性内容调整为强制性内容;涉及地下设施与周边地区设施相互联通的,由城乡规划主管部门在规划条件中予以明确。
  第二十六条 在原有土地上进行建设的,建设单位应当向城乡规划主管部门单独申请规划条件,城乡规划主管部门根据控制性详细规划、专项规划和建设项目的具体情况,提出规划条件。
  按照前款规定单独提出规划条件的,城乡规划主管部门可以根据建设项目的具体情况设定规划条件的有效期,规划条件的有效期不超过两年。建设单位可以在期限届满前三十日内向原核发机关申请办理延续手续;申请延续的次数不得超过一次,延续的期限不得超过一年,逾期未申请延续或者延续申请未获批准的,规划条件失效。
  以出让方式提供国有土地使用权的建设项目,城乡规划主管部门应当在出让前提出规划条件。规划条件应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
  第二十七条 建设用地规划许可证的办理,依照《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》的规定执行。
  第二十八条 建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设;确需变更规划条件的,应当经城乡规划主管部门批准。
  通过招标、拍卖、挂牌等出让方式取得国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目,因城市(镇)总体规划、控制性详细规划和专项规划调整或者修编造成地块建设条件发生变化,或者因城市基础设施、公共设施建设需要导致已出让地块的相关建设条件发生变化,建设单位或者个人可以向城乡规划主管部门申请变更规划条件,但不得改变规划条件确定的用地性质,提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度,降低规划条件确定的绿地率,或者减少规划条件确定的基础设施、公共服务配套设施。
  第二十九条 各类开发区和城市新区应当纳入统一规划和管理,其用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市建设用地总规模。城市新区的开发和建设,应当合理确定建设规模和时序,充分利用现有市政基础设施和公共服务设施,严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色。
  城市建成区的改建,应当合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。涉及历史文化街区、历史建筑以及自然景观敏感区域的,应当符合相关法律、法规的保护要求。
  第三十条 城乡建设和发展应当注重地下空间的开发与综合利用,遵循统一规划、分层开发、合理利用的原则,充分考虑防灾减灾、人民防空等需要,与地面设施建设相结合。
  利用地下空间进行建设的项目,应当符合地下空间规划,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理规划许可手续;涉及军事、文物保护、人民防空、市政基础设施、河道和环境保护的地下建设项目,应当符合相关法律、法规的规定。
  地下建设项目应当在地下空间规划确定的层次空间进行建设,不得占用其他层次空间进行建设。 
  第三十一条 鼓励节约集约利用土地。
  城乡小型市政公用设施、公共安全设施、停车场等建设项目,可以根据实际需要,结合公园、广场、绿地等公共用地进行安排。
  城乡规划已改变用地性质但近期建设规划中暂不实施改造的工业、仓储类地块,在符合国家和省、市有关规定,且不改变工业、仓储用地性质的前提下,有关单位或者个人可以向城乡规划主管部门提出改建、扩建申请。

第四章 建设工程规划管理

  第三十二条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,应当按照下列程序申请办理建设工程规划许可证,但依照规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外:
  (一)建设单位或者个人持使用土地的有关证明文件、建设项目批准、核准或备案文件以及符合国家和省等有关设计标准、规划条件、规划管理有关规定的建设工程设计方案,向城乡规划主管部门申请建设工程设计方案审查;
  (二)城乡规划主管部门对建设工程设计方案中涉及城乡规划的内容依据规划条件以及相关法律、法规、规章的规定进行审查;
  (三)经审查同意后,建设单位或个人委托具有相应资质的测绘单位实地放线,并经城乡规划主管部门初验合格;
  (四)城乡规划主管部门应当在初验合格后十五个工作日内核发建设工程规划许可证。
  零星、小型建设工程的规划许可程序可以适当简化。
  属应急抢险工程的,建设单位可以先行施工,同时向城乡规划主管部门和建设主管部门书面报告,并在其确定的期限内补办各项手续。
  城乡规划主管部门应当将审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
  第三十三条 建设工程规划许可包括下列内容:
  (一)建设位置,建设规模;
  (二)建筑使用性质,建筑布局的总平面图,建筑单体的平面图、立面图、剖面图,建筑面积;
  (三)建设用地出入口、绿地、停车场(库)的布局及规模,用地内主要道路及管线布局,场地竖向标高;
  (四)市政基础设施项目的总体布局、规模及道路、管线控制标高等;
  (五)规划条件确定的其他相关内容。
  零星、小型建设工程规划许可的内容可以根据建设项目的具体情况确定。
  第三十四条 在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行厂房、乡村公共设施、公益事业以及村民住宅建设的,按照《浙江省城乡规划条例》的有关规定申请办理乡村建设规划许可证。
  第三十五条 建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证后,应当按照许可内容进行建设。确需变更许可内容的,应当按照以下程序办理:
  (一)向城乡规划主管部门提出书面申请;
  (二)城乡规划主管部门根据城乡规划法律、法规和规划条件对变更的内容进行审查;
  (三)申请变更的内容涉及利害关系人利益的,城乡规划主管部门应当公示,并可以通过座谈会、听证会等方式听取利害关系人意见;
  (四)城乡规划主管部门允许变更许可内容的,出具同意的书面意见。
  变更许可内容违反规划条件的,不得批准。
  已领取预售许可证的房地产建设项目,不得申请变更建设工程规划许可的内容。
  建设单位和个人申请建设单位名称变更的,应当提供有关合同和发改、土地、工商行政管理等主管部门出具的证明文件。
  第三十六条 在城市、镇规划区内进行大中型户外广告固定设施建设的,建设单位或者个人应当依法向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。
  城乡规划主管部门应当对大中型户外广告固定设施的尺寸、规格等涉及城乡规划的内容进行审查;经审查同意的,城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。
  建设单位或者个人确需变更许可内容的,应当向城乡规划主管部门申请办理变更手续。
  第三十七条 土地使用权人在城市、镇规划区内进行临时建设的,应当取得城乡规划主管部门核发的临时建设工程规划许可证,但建设项目用地范围内因施工需要进行的临时建设和已取得临时建设用地规划许可证的临时建设除外。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等的,不得批准。
  临时建筑不得超过两层,高度不得超过八米,确因公共利益需要的除外。
  临时建设工程规划许可证的有效期不得超过两年。有效期届满确需延期,且不影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等的,可以在有效期届满前三十日内向原核发机关申请办理延期手续,每次延续期限不得超过一年。临时建筑应当在临时建设工程规划许可证的有效期届满前自行拆除,并清理场地。
  临时建筑不得改变临时建设工程规划许可证或者临时建设用地规划许可证确定的用途,不得转让。
  第三十八条 城市、镇规划区内,在符合规划要求的前提下,城镇居民住宅所有权人可以向城乡规划主管部门申请在原址上重建、改建,但不得改变原建筑使用性质、突破原建筑基底、扩大原建筑面积、增加原建筑高度,并符合建设工程规划许可证确定的其他条件。
  第三十九条 设计单位应当按照有关技术规定以及相关规范要求进行建设工程设计。
  建设项目可能对相邻居民生产、生活产生噪音、粉尘、光污染等不利影响的,城乡规划主管部门应当进行建设工程设计方案公示。建设工程设计方案公示期限不得少于十日。城乡规划主管部门应当考虑利害关系人的意见,并及时反馈。公示和意见反馈时间不计入建设工程设计方案审查时限。
  新建、扩建、改建的建筑对住宅等有日照要求的建筑有影响的,城乡规划主管部门应当根据日照要求综合确定建筑间距。
  公共设施建设项目的建筑间距达不到国家和地方规定的日照标准要求的,建设单位应当取得受影响建筑所有权人的同意,达成日照补偿协议,并在办理建设工程规划许可证时,向城乡规划主管部门提  交经公证的建筑所有权人放弃权利主张的有效证明。
  第四十条 城乡规划主管部门应当加强建设工程验线管理。
  建设工程验线包括建筑工程验线和市政工程验线。建筑工程验线实行初验和复验;市政工程项目和零星、小型的建筑工程项目实行初验,不需要复验。
  需要实行复验的建筑工程在完成基础施工、开始地面建筑施工之前,建设单位或者个人应当通知原放线单位进行平面和高程坐标复测,在取得复测资料后,向城乡规划主管部门申请复验,复验合格后方可继续施工。
  第四十一条 建设工程竣工后,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实。
  未依法取得建设工程规划核实确认书的,建设单位或者个人不得组织竣工验收。
  第四十二条 建筑工程交付使用后,房屋所有权人、管理人或者使用人不得擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途。确需改变房屋用途的,应当依照有关法律和《浙江省城乡规划条例》的规定执行。
  房屋权属证书载明的房屋用途应当与建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的建筑使用性质一致;有关行政主管部门核发与房屋用途相关的行政许可证件时,应当与房屋权属证书载明的房屋用途一致。

第五章 监督检查

  第四十三条 市和县(市)区人民政府以及城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改和各类建设活动的监督检查。
  各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会或者镇(乡)人民代表大会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。
  第四十四条 市人民政府建立城乡规划督察员制度,并组成规划督察组,对县(市)区人民政府以及城乡规划主管部门和其他有关部门编制各类城乡规划、实施城乡规划许可和违法建设查处等工作进行监督检查。
  第四十五条 各级人民政府应当建立城乡规划行政执法联动机制和查处违法建设的信息共享机制,加强对城乡规划工作的监督检查和对违法建设的查处,提高城乡规划管理工作的效能。
  市和县(市)区人民政府应当明确相关部门在城乡规划监督检查中的具体任务和目标,加强对城乡规划监督检查工作的统筹协调。
  其他有关部门应当根据各自职责,共同协助城乡规划主管部门实施对建设项目的监督管理。
  对未取得建设工程规划核实确认书的建设项目,产权登记机关不予办理产权登记手续。对未取得合法房屋使用证明的建筑物申请作为企业住所或者经营场所的,工商行政管理部门不予办理工商登记。
  第四十六条 建设单位或者个人应当在施工现场显著位置将建设工程规划许可证的主要内容和建设工程设计方案的总平面图予以公示,接受公众监督。
  城乡规划主管部门应当加强对建设项目的监督检查;发现违法建设的,应当及时制止、查处。
  第四十七条 各级人民政府及其城乡规划主管部门应当接受公众对城乡规划工作的监督,及时处理单位和个人提出的意见和建议。
  城乡规划主管部门和其他有关部门应当自接到城乡规划违法行为举报或者控告之日起七个工作日内作出是否受理的决定,并在三十日内作出处理决定。三十日内无法作出处理决定的,经部门负责人批准,可以延长三十日。
  举报、控告的违法行为依法应当由其他行政机关查处的,收到举报的行政机关应当在三个工作日内移交,并告知举报人、控告人。
  接受举报、控告或者受理移交举报的部门,应当为举报人、控告人保密。
  监督检查情况和处理结果应当依法公开,供公众查阅和监督。
  第四十八条市和县(市)区人民政府统一领导和负责本行政区域内拆除违法建筑工作,完善、落实拆除违法建筑责任制,监督、检查、考核并协调拆除违法建筑工作。
  相关部门以及违法建设所在地的镇(乡)人民政府、街道办事处应当相互配合和支持,共同做好本行政区域内的拆除违法建筑工作。
  第四十九条 司法机关在依法处置规划区内无合法权益来源证明的房屋、土地权益前,应当向城乡规划主管部门了解有关规划情况,城乡规划主管部门应当予以配合。

第六章 法律责任

  第五十条 违反本条例规定的行为,有关法律、法规已有处理规定的,从其规定。
  依法实行城市管理相对集中行政处罚权制度的区域,按照有关规定,由城市管理行政执法部门行使有关行政机关的行政处罚权。城市管理行政执法部门行使行政处罚权时,需要城乡规划主管部门提供城乡规划管理信息的,城乡规划主管部门应当及时提供。
  第五十一条 在规划区范围内,有下列情形之一的,属违法建设行为:
  (一)未取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证而进行建设的;
  (二)未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证许可的规定进行建设的;
  (三)临时建设工程使用期满既未申请延期或者虽提出延期申请未获批准又不自行拆除的;
  (四)建设工程未经城乡规划主管部门验线或者验线不合格擅自施工的;
  (五)法律、法规规定的其他违法行为。
  第五十二条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。
  前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形以及违法收入和建设工程造价,依照《浙江省城乡规划条例》的有关规定确定。
  下列情形可以认定为不能拆除:
  (一)拆除违法建设工程将对国家利益、社会公共利益造成重大损失的;
  (二)违法建筑与合法建筑整体施工并在建筑结构上具有整体性,拆除违法建筑将严重影响合法建筑结构安全的;
  (三)其他法律、法规规定的情形。
  前款规定的不能拆除的违法建设的具体标准,由市城乡规划主管部门会同有关部门按照国家和省有关规定制定,报市人民政府批准。
  第五十三条 违法建设工程尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,经城乡规划主管部门依法处理后,当事人应当在三个月内向城乡规划主管部门申请办理规划审批手续。
  第五十四条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由镇(乡)人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。
  第五十五条 违反本条例规定,建设单位或者个人未申请验线擅自施工,或者验线不合格擅自施工的,由城乡规划主管部门责令停止施工,补办相关手续,可以对个人处二千元以上一万元以下罚款,对单位处一万元以上五万元以下罚款;造成建设工程移位的,依照本条例第五十二条规定处理。
  第五十六条 施工图审图机构等社会中介机构违反城乡规划及相关法律、法规、技术标准、技术规定,出具错误的成果文件(图纸)或者弄虚作假的,由城乡规划主管部门责令限期改正,给予警告,并处合同约定收费一倍以上二倍以下的罚款,无合同约定收费的,按国家行业收费标准一倍以上二倍以下的罚款处罚;情节严重的,提请发证机关依法降低其资质等级或吊销资质证书。
  第五十七条房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的,由城乡规划主管部门责令限期改正,没收违法所得,对个人处二千元以上二万元以下的罚款,对单位处一万元以上十万元以下的罚款。
  第五十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,市和县(市)区人民政府可以责成有关部门及时采取查封施工现场、强制拆除等措施。
  第五十九条城乡规划主管部门和其他有关部门违反本条例,有下列情形之一的,由本级人民政府、上级城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
  (一)未依法组织编制相关城乡规划,或者未按法定程序编制、审批、修改相关城乡规划的;
  (二)对不符合法定条件的申请人核发选址意见书和各类规划许可证,或者对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书和各类规划许可证的;
  (三)未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图以及其他应当公开的规划材料和信息予以公布的;
  (四)发现违法建设行为,不予查处或者接到举报、控告后不依法处理的;
  (五)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
  城乡规划主管部门违法作出行政许可的,上级城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿。

第七章 附 则

  第六十条 本条例下列用语的含义:
  (一)次区域规划是指以城乡统筹、区域协调发展为原则,在本市行政区域范围内,以跨县(市)、区或者跨镇(乡)行政区域界线的某一特定区域为对象,为实现该区域的保护利用或者开发建设目标而编制的总体层面的规划。
  (二)分区规划是指城市总体规划确定的中心城内各分区的规划,其目标是进一步落实城市总体规划对中心城内土地利用、人口分布、产业布局、基础设施和公共服务设施等提出的要求,是控制性详细规划编制的依据。
  (三)中心城是指市、县(市)政治、经济、文化中心,其范围由城市总体规划、县(市)域总体规划确定。
  (四)重要地段是指具有特定区位条件和重要功能的、能集中反映和体现城镇风貌的区块及节点,包括城市(镇)的核心区块、滨水地段、主要交通枢纽、历史文化街区等。重要地段由市、县(市)人民政府确定。
  (五)零星、小型建设项目指建筑面积五百平方米以下且高度十米以下的建筑物或者构筑物以及道路和管线开口、临时建筑、建筑立面装修、大中型户外广告固定设施等建设工程项目。
  第六十一条 本条例自2012年1月1日起施行。《宁波市城市规划管理条例》同时废止。


国家税务总局关于增值税网上申报有关问题的通知

国家税务总局


国家税务总局关于增值税网上申报有关问题的通知
国税发[2006]20号




各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局:
  近年来,各级税务机关按照科学化、精细化管理的总体要求,在增值税纳税申报方式上,积极探索网上申报等申报方式,增值税管理的信息化水平不断提高,但是有些地方在采用网上申报办法时也出现了一些问题。为了进一步规范增值税网上申报工作,不断提高增值税申报纳税“一窗式”管理水平,现就增值税网上申报工作提出如下意见,请贯彻执行。
  一、在增值税管理中,认证、报税、纳税申报等都是税务机关受理、审核纳税人申报工作的内容,是一个有机的整体,增值税网上申报只是申报数据电子采集、网上传输及前期初步审核的技术手段,它不是纳税申报的全部内容,更不能将其从申报的整体工作中割裂开来。
  二、纳税人采取网上申报方式时,可以通过网络报送增值税纳税申报表主表和附表的电子申报数据以及“四小票”的电子信息。税务机关要切实采取措施提高电子申报数据报送的成功率,在接收电子数据时可采取必要的技术手段,对数据之间的基本逻辑关系进行初步审核检查,以提高数据质量,防止垃圾数据的大量产生。
  三、采取网上申报方式的纳税人,要按有关规定自行对照IC卡准确填写申报表,并在申报期内先将申报资料电子数据(不含税控IC卡)传递到主管税务机关,再携带记录专用发票存根联信息的税控IC卡到办税服务厅的窗口办理纳税申报事宜,其纸质申报资料也可于季度末申报期内报送至主管税务机关。税务机关必须坚持在窗口进行申报纳税的审核工作,要按照“一窗式”管理的要求,首先审核申报的销项税额,插卡比对IC卡记录数与网上传来的申报表所填专用发票销售数,确认后录下存根联信息;再比对认证信息、四小票数据,审核进项税额,经审核无误后计算应缴税额,开具缴款书等,发现异常的要及时处理。纳税人办理申报纳税后,即可凭卡去购买发票,这样可以一次性解决申报纳税(包括报税,即录取存根联数据)和购买发票等事宜,方便纳税人。
  四、税务机关要增强服务意识,帮助纳税人掌握查阅IC卡、准确填申报表、报送等要求,在数据录入、传输、接收等环节为纳税人提供便利条件,提升服务水平;要及时做好网上申报软件的升级维护工作,确保“一窗式”比对的顺利进行。
  五、各级税务机关增值税、信息等管理部门要加强协调与配合,规范增值税网上申报工作,从业务上进行积极的指导,做好网上申报与“一窗式”管理工作的衔接,巩固和提高增值税“一窗式”管理工作水平。





国家税务总局

二○○六年二月五日




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